首页 > 科技快讯 > 反垄断巨潮下的诸神黄昏：谷歌篇

反垄断巨潮下的诸神黄昏：谷歌篇

晰数塔互联网快讯
2021-02-09 12:08

本文来自微信公众号：锦缎（ID：jinduan006），作者：一介庶民，原标题：《对美国众议院反垄断调查报告〈数字市场竞争的调查〉的翻译和思考》，头图来自：视觉中国

本文编译者一介庶民，在雪球设有个人专栏，系基于公开资料撰写，仅作为信息交流之用，不构成任何投资建议。

一、Overview（概述）

Google于1998年作为一个通用在线搜索引擎问世。公司由Larry Page和Sergey Brin创立，最初是为用户提供在线查询结果。Google的关键创新是它的PageRank算法，它通过评估有多少其他网页链接到同一网页来对其相关性进行排名。

与竞争对手的搜索引擎所使用的技术相比，PageRank使Google能够在网页数量迅速增长的情况下提高搜索结果的质量。虽然Google进入的是一个拥挤的赛道，但到2000年它已成为全球最大的搜索引擎。

同年晚些时候，Google推出了一项在线广告服务AdWords，它允许企业购买关键词广告从而使广告出现在Googl的搜索结果页面，这项服务后来演变为Google商业模式的核心（become the heart of Google’s business model）。

如今Google在整个数字经济中早已无处不在，成为线上核心产品与服务的基础设施。Google持续发展并保持在搜索引擎上的支配地位，以至于“Googling”已成为在线搜索的代名词。

该公司现在还是最大的数字广告商、提供一款领先的网络浏览器、一款占支配地位的移动操作系统，并且是数字地图、电子邮箱、云计算和语音助理服务以及其他数十种产品服务的主要提供商。

Google有9款产品——Android、Chrome、Gmail、Google Search、Google Drive、Google Maps、Google Photos、Google Play Store和YouTube——用户规模超10亿。这些服务中每一项都为Google带来大量用户数据，强化了Google市场支配地位，并通过在线广告促成更大规模的盈利。

在一些市场上，Google通过收购其他企业开发的成功技术确立了自己的地位。在20年的时间里，Google共收购了260多家公司，鉴于Google的许多收购都没有被报道，这一数字可能低估了其收购规模。众议院反垄断小组委员会收集的文件显示，Google的高管们早在2006年就认识到“巨大的现金资源”可以用来帮助执行Google的战略计划。

Google现在是全球最大的公司之一。2019年Google实现总收入1607亿美元，较2017年增长45%，当年实现净利润超过330亿美元。尽管Google在尽力推动多元化，但其绝大部分收入仍来自数字广告。数字广告占Google 2019年收入的83%以上。

其中搜索广告对Google至关重要，约占其总收入的61%。最近几个月Google报告称由于COVID疫情导致广告收入下降，但该公司仍通过Google Cloud、Google Play和YouTube的收入增长部分弥补了这一下降。

Google的盈利能力强劲而稳定，过去10年中有9年净利率超过20%，接近美国公司平均水平的3倍。分析师预测Google完全有能力保持支配地位，并指出“Alphabet在其业务上建立了异常深厚的竞争护城河。”

Google在2015年进行重组，将Alphabet作为母公司，Google作为全资子公司。Alphabet还拥有该公司的非搜索业务，例如专注于长寿的生物技术公司Calico和开发自动驾驶汽车的Waymo。2019年12月，Page和Brin辞去了他们在Alphabet的管理职务，但他们仍是董事会成员并共同控制着大约51.3%的投票权。Sundar Pichai现在是Google和Alphabet的CEO。

多年来，Google一直是全球反垄断调查和执法的对象。从2011年到2013年，美国联邦贸易委员会（FTC）调查了Google在搜索和广告市场的角色并建议对Google提起诉讼，但最终FTC放弃这么做。在过去十年中，密西西比州、密苏里州和德克萨斯州分别对Google违反反垄断法的行为进行了调查。

2019年9月，来自美国50个州和地区的总检察长宣布，他们将对这家搜索和广告巨头展开新的反垄断调查。美国司法部也从2019年夏天开始调查Google，最近的新闻报道称，诉讼可能即将到来。美国正在进行的这些调查是在欧盟委员会、法国、印度和俄罗斯等全球多个国家和机构对Google进行反垄断调查并实施相关处罚之后进行的。

（事实上，在本调查报告发布后不久，2020年10月20日美国司法部正式发起对Google的反垄断诉讼。12月1日，又有媒体报道2021年1月美国政府可能对Google和Facebook提起新的反垄断诉讼。媒体普遍预测Google或难以避免被拆分的结果，而首当其冲的被拆分业务或将为Chrome。）

二、Search（搜索）

a. Market Power（市场地位）

Google在通用在线搜索市场占据绝对支配地位。公开数据显示，该公司占据全美87%以上的搜索份额和全球92%以上的搜索份额。尽管市场发生了显著变化，比如从PC端向移动端迁移，但Google在过去十多年里一直保持着这种支配地位，而且对其最重要竞争对手的领先优势只增不减。

在这段时间里，Google受益于规模经济和数据的自我强化优势，以及在一些关键时刻为挫败竞争而采取的激进商业策略，从而得以在通用在线搜索市场享有持久的垄断地位。

有几个因素使得Google在在线搜索领域一般而言不会受到竞争威胁或市场进入威胁。通用在线搜索强烈倾向于规模化，这是因为：

（1）对整个互联网进行爬虫和索引所需服务器的固定成本较高；

（2）点击和查询数据的自我强化优势能使搜索引擎持续提升搜索结果的关联性。即便有一位行业新贵拥有必要的资本大量投资基础算力，也会发现自己处于非常不利的地位，因为Google的搜索算法已经在数万亿次的查询中得到长足改善。与此同时，网站所有者采取措施阻止非Google的爬虫行为也使得创建一个独立的综合索引的任务即便并非完全不可能，也将是极其困难的事情。

即便搜索引擎放弃自主创建索引和算法，而是选择进行联合，也会面临重大障碍。这主要是因为Google通过整合和合同协议，已经在87%的桌面浏览器和绝大多数移动设备上确立了自己的默认搜索地位。

具体来讲，Google利用在搜索领域的支配地位，在笔记本电脑、PC和工作站上推广Chrome浏览器，将Google Search设为默认设置。对于移动设备，Google实施了一系列限制性的合同条款，事实上要求使用其Android操作系统的设备制造商同时预装Chrome和Google Search。

此外，Google还向Apple支付了一笔未披露的金额——估计为每年120亿美元——以确保其在iOS设备的搜索默认地位。一般而言用户倾向于使用默认设置。此外，Google还采取措施阻碍和劝阻那些试图在Chrome上更换搜索引擎的用户。综上所述，Google的行为极大地阻碍了其他搜索提供商大规模获得用户的能力，从而进一步扩大和巩固了自身的市场支配地位。

在提交给委员会的文件中，Google表示，Google Search“在高度竞争的环境中运营”，在通用在线搜索领域面临着“大量的竞争对手”，包括Bing、DuckDuckGo和Yahoo。Google还声称在任何搜索查询上都在与“各种各样的公司”进行竞争，包括Amazon、eBay、Kayak和Yelp。

Google辩称，竞争对手的广泛存在意味着公众对其在通用在线搜索中所占份额的估计“未能全面反映Google在搜索领域所面临的竞争。”

尽管存在这些声明，Google始终未能向小组委员会提供能证实其说法的同期市场份额数据。Google回应小组委员会对提供市场份额数据的请求时表示，该公司“不会在正常业务过程中保存有关其产品市场份额的信息。”

在小组委员会指出Google公司内部通讯显示其高管之间讨论过定期跟踪搜索市场份额数据和进一步开发相关内部工具的事实之后，Google告诉小组委员会其已不再收集此类数据或用于监测站点流量。Google补充道，“虽然Google可能已经利用有限和不完整的数据集考察了有关使用、点击、查询或流量的某些‘份额’（share），但我们不认为这构成‘市场份额’（market share）分析。”

在2007年曾提供的市场份额信息中，Google就已将自己视为通用搜索领域的领导者。Google公司的一张跟踪搜索查询量和收入的幻灯片显示，“搜索领域的持续领先地位支撑着所有业务。”

2009年，Google一位高管发布的一份市场份额分析报告显示Google在占据了全美通用搜索领域71.5%的份额，其次是Yahoo和Bing分别占据了7.5%和7.5%。2010年，一位Google员工说：“Google领先于竞争对手。我们在长尾的精确性是用户继续使用Google的原因。”

“用户可能会尝试一下Bing和其他竞争对手的产品，但仍是Google能提供最好的结果。”这位员工指出，“Bing已取得明显的重大进展，以使得两个搜索引擎更加接近”，并表示“加倍努力保持领先地位至关重要。”

小组委员会没有看到任何令人信服的证据能表明Google在过去十年中的支配地位有所减弱；相反，有令人信服的证据表明Google加强和巩固了已经处于领先的市场地位。

例如，2009年Microsoft和Yahoo这两个Google最直接的竞争对手达成协议，决定整合它们的搜索平台，共同应对Google的支配地位。

十年后，这两家公司在通用搜索市场的份额低于当初整合时的水平，而Google的份额则有所增加。Google员工计算，截至2016年Bing的查询量同比下降了30%，每百万次展示收入（revenue per million impressions，RPM）比Google在美国市场的搜索RPM低70-77%。

最近，英国竞争与市场管理局调查发现，Google的网络索引是Bing的三到五倍，在过去十年里没有任何新通用搜索引擎在美国市场份额能超过1%，这一事实进一步证实了Google持久的垄断地位，其领先位置不可逾越（insurmountable）。

Google声称其“在高度竞争的环境中运营”的说法也与市场参与者的现实体验相矛盾。来自大型上市公司、小企业和初创企业的众多市场主体告诉小组委员会，他们绝大多数依赖Google来获取流量，没有其他搜索引擎可以替代Google。

例如，位于罗德岛的打印机维修店J&J Smith说：“Google是我们的命脉，”他指出Google在通用搜索领域的“压倒性的全球支配地位”给大多数网站带来了“对Google的令人不安但无法避免的依赖”。许多其他公司也用类似的语句描述了他们对Google的依赖。

此外，一些被Google认定为竞争对手的垂类搜索服务提供商表示它们自己的业务开展严重依赖于Google提供流量，甚至有的公司80%的PC端和移动端流量来自于Google。

一家专业搜索提供商写道，Google的商业行为“对我们的业务产生了非常实质性的影响，但由于Google在搜索领域的垄断地位，我们没有其他地方可以找到额外的搜索流量。公司依赖于Google对搜索结果页面和算法的构建。”

另一位分析师对小组委员会说，“从我们的角度来看，Google没有合格的替代品，”而且，“Google在通用搜索领域的垄断地位使之成为垂类搜索竞品的看门人。”

一家专业搜索提供商表示，其97.6%的流量来自Google；另一家则表示，“Google提供的流量份额如此之大，我们甚至不追踪非Google的流量来源。”

2020年1月的听证会上，Basecamp公司的CTO兼联合创始人David Heinemeier Hansson作证称，“Google越来越多地扮演着‘互联网前门’（the front door of the internet）的功能。”他说，“Google是上百万用户的浏览器首页。这已成为网上导航的方式。”

“人们如今很少会费心去记下他们想开展业务的公司的具体网址，只是Google一下而已。”在评论通用搜索市场的严重不对称性时，Hansson表示，Yahoo、Bing和DuckDuckGo“如果明天将Basecamp从他们的搜索列表中撤下来，我们可能都不会注意到，但如果Google这么做，我们可能就会倒闭。”

Google通过整合以及合同安排获得了移动和桌面生态系统的默认位置。通过拥有Android这个在全球范围内占支配地位的移动操作系统，Google能够在移动设备取代桌面设备的时代确保Google Search的支配地位。

正如本调查报告其他章节所讨论的，提交给小组委员会的文件显示出，在某些关键时刻，Google将预装Google Search作为对Google Play Store的访问条件。这一要求使Google在搜索引擎的竞争中拥有显著优势。通过每年数以十亿美元计的收入分成协议，Google亦建立起在Apple Safari浏览器（包括桌面和移动端）和Mozilla Firefox上的默认搜索引擎位置。

在公开声明中，Google淡化了默认设置的重要性，声称“competition is just a click away.”然而Google的内部文件显示，在仍处于争夺搜索市场份额的时候，公司高管密切跟踪Microsoft IE上的默认搜索情况，并对非Google默认搜索可能阻碍Google Search发展的情况表示担忧。

在一次关于IE默认搜索选择的内部讨论中，Google建议给用户一个选择搜索引擎的初始化机会，并建议浏览器尽量减少更改默认搜索设置所需的步骤。以上讨论，加上Google支付给Apple和各浏览器默认搜索位置的巨额费用，进一步凸显了默认位置的竞争意义。

独立搜索引擎提供商告诉小组委员会，缺乏可用的默认设置给它们带来了巨大的商业挑战。DuckDuckGo表示，由于缺乏选择，该公司不得不在浏览器技术上进行投资，包括为Android和iOS开发自己的浏览器以及各种扩展。不过，该公司指出，“浏览器市场也存在同样的挑战，而且变本加厉——设备制造商对于成为设备上的默认浏览器开出数百万或数十亿美元的价格。”

最后，小组委员会的调查结果与最近调查Google市场支配地位的几个执法机构得出的结论一致。

例如，在2020年7月，英国竞争与市场管理局通过“三个关键进入壁垒”认定Google具有市场支配地位，分别是：开发网络索引的规模经济；大规模访问点击查询数据；以及Google广泛存在的默认安装地位（economies of scale in developing a web index; access to click-and-query data at scale; and Google’s extensive default positions.）。

2019年7月，澳大利亚竞争与消费者委员会发现，Google“在提供通用搜索服务方面拥有巨大的市场力量，它可能至少在短期和中期内保持其市场支配地位。”在2017年和2018年的两次不同的执法行动中，欧盟委员会发现Google在通用搜索市场拥有支配地位。虽然这些执法者都专注于其各自的国家和地区市场，但Google未能指出任何可能迫使小组委员会就美国市场得出不同结论的要素。

b. Conduct（行为）

i. Google Leverages Dominance Through Data Misappropriation and Self-Preferencing（谷歌通过数据盗用和自我优先利用优势）

当Google在1998年推出时，它提供的搜索结果列表是“十条蓝色链接（ten blue links）”，或者一组引导用户离开Google网页找到相关信息的自然结果（organic result）。从那以后的几年里，Google和Bing演变为在其自家的各种内容和信息框旁边显示蓝色链接。

虽然在某些情况下，这种模式可能会更快地为用户直接提供信息，但小组委员会收集的文件显示，Google利用其支配地位，采用激进策略构建了一些功能。这种行为有助于Google维持其在在线搜索和搜索广告领域的垄断地位，限制新进入者，破坏创新，损害用户和其他企业权益。

Google内部文件显示，公司高管早在2005年就认识到专业化或“垂直”搜索引擎可能对Google的长期统治地位构成威胁。一位项目经理写道：

如果我们不在垂直市场上有所作为的话会面临哪些真正的威胁？

（a）鉴于人们将在别处搜索一些问题，google.com流量会流失

（b）损失如旅游等高广告投放的垂类市场的相关收入

（c）如果其他人搭建平台来建立垂类搜索，我们会错失机会

（d）如果我们的某个主要竞争对手建立了高质量的垂类集合，我们将受到重大打击

Google始终对垂直搜索提供商心存忧虑。例如一份2006年的公司内部的战略备忘录指出了这一挑战：“我们如何应对‘激增的垂类搜索’？”另一条消息指出，“垂直搜索对Google来说具有巨大的战略意义。否则我们将面临的风险是，只有货币化潜力非常低、没有垂直搜索竞争对手填补空白的利基市场，Google才会成为首选。”

简言之，Google高管担心垂直搜索会绕开Google Search与用户直接建立联系，分流走流量、有价值的数据以及广告收入。尽管垂直搜索从短期来看对Google是一种补充，但Google意识到潜在的脱媒风险，因此将其看作主要的竞争威胁。一些专门从事商业查询的垂直领域对于Google来说最有价值，也进一步增加了Google的风险。

文件显示，Google制定了多管齐下的战略来挫败威胁。其中两个策略是：（1）挪用（misappropriate）第三方内容；（2）提升Google自有内容权重的同时对第三方进行降权。通过这些做法，Google利用自己的支配地位削弱潜在竞争对手，提高自身的搜索广告收入。

1）Misappropriating Third-Party Content（盗用第三方内容）

在2005年之后的几年里，Google投资建立了自己的垂直服务。文件显示Google一部分是直接从第三方提供商那里提取内容来起步自己的垂直服务。在此过程中，Google利用其搜索领域的支配地位，要求第三方允许Google获取内容，否则将被Google从搜索结果中完全移除。

例如，在将本地搜索认定为一个特别重要的垂直开发项目后，Google建立了Google Local，它从包括Yelp在内的本地服务提供商处获取内容授权。2010年，Google在仍继续使用Yelp的授权内容的情况下推出了一项与Yelp直接竞争的服务——这促使Yelp的CEO要求Google立即从其一方服务中删除Yelp的专有内容。

在Google Local失去发展势头的时候，Google告知Yelp将相关内容从Google一方服务中删除的唯一方法是将所有Yelp内容从Google的通用搜索结果中完全删除。

Yelp在用户流量上过于依赖Google，以至于该公司无法承受被移除的代价——Google当然很可能也知道这一点。简言之，Google将其搜索支配地位变成武器，要求Yelp将有价值的内容上交给Google的竞品，否则将面临流量和收入严重损失的风险。

小组委员会收集的证据表明，Google还通过强行抓取第三方网站的内容并将其直接放到自己的网页上，从而截获第三方网站的流量。例如，Celebrity Net Worth创始人Brian Warner提交的一份报告描述了他如何从零开始建立一个数据库，并将其发展成为一个可持续的、不断增长的业务，结果却只能眼睁睁地看着Google提取了自己的内容并失去了大量流量。

Warner告诉小组委员会，由于最初作为副业开发的项目发展迅速，他在2012年辞职创业，并雇佣12名员工。2014年，Google联系他询问是否可以向Google提供API，以便在Google搜索结果页面的“答案框”（answer box）中直接展示相关内容。

Warner予以拒绝，他表示“交出公司最有价值的资产将导致流量的灾难性下降。”Google随后自行在答案框中填充了Celebrity Net Worth的内容，即在搜索结果页面上直接显示Warner数据库中25000多位名人的净值结果。

上述行为，再加上将Warner的网页从自然搜索结果的首位调整到第二页中间的位置，共同导致Celebrity Net Worth网站流量一夜之间下降了50%。Warner写道：“伴随一个按钮，Google把我们的原创内容变成了它自己的内容。

Google通过这一举措将搜索者无限期地保留在它的围墙花园（walled garden，即封闭平台的意思）内。对于Google来说，这远比从我们的AdSense收入中分一杯羹更有价值。”如今Celebrity Net Worth网站的流量比2014年下降了80%，伴随收入的下降，Warner也不得不裁掉一半的员工。

在提交给小组委员会的一份报告中，歌词网站Genius描述了Google类似的挪用行为。Genius指出，它十年内投入了数百万美元，利用UGC以及与词曲作者的合作开发了一个歌词库。但多年来Google持续从Genius网站上复制歌词，并将其显示在搜索结果页面顶部的信息框中。

尽管Genius与Google分享了证据表明该平台直接从Genius那里剽窃歌词，但此后两年的时间里Google 没有采取任何行动来解决这个问题。直到《华尔街日报》发表了Genius的声明之后，Google才做出回应，采取措施逐步删除其复制的歌词。Google随后宣布信息框中的歌词归属于底层内容提供者。

在2020年7月29日的小组委员会听证会上，多名成员就Google盗用第三方内容向Pichai提出质询。小组委员会主席David Cicilline讲述了Google对Celebrity Net Worth网站的掠夺，他问道：“Google为什么要从诚信经营的企业窃取内容？”Pichai回答说，他“不同意这样的分类。”众议员Ken Buck接着指出Genius似乎已经收集到了Google盗用行为的明确证据：

“当Genius公司怀疑发生了这起公司盗窃案，其在歌词中加入了采用莫尔斯电码编写的水印。Google的歌词框中有水印，表明你的公司窃取了并非你自己制作的东西。

在Google高管表示他们正在调查这种问题行为之后，Genius又做了一个实验来明确盗用范围。结果发现在271首应用了水印的歌曲中，43%的歌曲有明显的匹配证据。你的公司宣传自己是通往自由的大门，却利用了这家小公司，扼杀了它竞争的自由。”

Pichai回应说，Google“从其他公司获得授权内容”，而这个问题是“Genius公司与其他公司之间关于内容来源的争议”。在回答小组委员会提出的问题时，Google还表示它现在赋予网页所有者不在Google的搜索结果页面信息框中显示某些内容的权力。但是多家网站表示异议，一位市场参与者将Google声称给予网页所有者更多控制权的说法形容为“空头支票”。

Google挪用第三方内容来充实自己的垂直服务并将用户保留在Google上的做法进一步证明了其垄断力量，也是Google滥用这种力量的一个实例。

Google在未经第三方企业同意的情况下攫取了第三方企业的价值。鉴于Google在搜索领域的支配地位，这些企业别无选择，只能允许Google的盗用行为持续进行下去。通过这种方式，Google利用其搜索领域的支配地位，盗用第三方内容，搭上了他人投资和创新的便车。

2）Self-Preferencing（自我优先）

有证据表明，一旦Google推出了垂类产品，就会主动引入各种变化，以实现在对竞争对手降权的同时提升自家劣质服务的权重。这种行为削弱了Google的竞争威胁，提高了广告收入，因为它提高了用户在Google产品上的停留时长，并迫使被降权公司向Google支付更多的广告费以触达用户。

2007年，Google推出了Universal Search，旨在向客户提供集成Google各种专业服务的搜索结果，包括Google Images、Google Local以及Google News。Universal Search功能旨在改善用户的搜索体验，并增加Google自家产品流量，而并不在乎这些产品对用户来说是否最好的或最相关。

Google公司内部文件显示，在推出Universal Search后不久，Google垂直服务的流量开始增长。甚至在该功能构思之初，公司高管就在探索如何利用Universal Search为Google其他产品引流或进行推广。

当Google推出Universal Search时，它将一方的垂直内容放在了竞争对手更出色、更相关产品的位置之上。公司内部文件显示，Google调整了搜索算法，自动将其部分服务的排名提升到竞争对手之上，使之立即处于劣势。考虑到用户点击一条内容的概率会伴随排序急剧下降，被Google降权的竞争对手的流量会大幅减少。这种影响在移动端被继续放大，因为屏幕减小意味着在页面上能显示的结果搜索结果更少。

一家垂直搜索提供商提交的报告称，一旦Google开始将一方服务置于搜索结果页面顶部，垂直搜索提供商的自然搜索流量下降了大约20%。这家公司观察到，Google的服务对用户而言价格更高、选择更少。然而Google仍继续将自家垂直搜索业务在25%的桌面搜索和几乎100%移动搜索结果中置顶。

其他市场参与者也认为，Google的自我优先（self-preference）是以牺牲用户为代价的。一家搜索服务提供商表示，Google禁止其在Google搜索结果页面上显示实时价格，而Google一方产品则被允许这样做。Google表示这种差别待遇没有出于任何竞争理由（pro-competitive justification），但这家垂直搜索公司指出Google对竞争对手的限制可能会阻止消费者浏览到最物美价廉的结果。

除了将自家垂类产品置顶之外，Google还会实施算法惩罚，主动对某些竞争对手进行降权。例如在2007年和2011年，Google推出专门用于将其认为“低质量”的网站降权的算法。其中受影响较大的有购物比价网站，这类网站使用户能够比较多家电商网站的产品价格。在提交给小组委员会的一份报告中，一位参与者表示Google的算法惩罚导致其网站的搜索线索和收入下降了85%。

此前领先的购物比价网站Kelkoo解释说，Google的降权引发了一种“循环趋势”，即流量减少导致消费者减少，这导致收入减少以及再投资减少，从而导致流量进一步减少，这就是“反向网络效应（network effect in reverse）”。

Google对外宣称其对第三方网站实施的算法惩罚是为了响应用户希望在搜索结果中看到更少“低质量”网站的诉求。然而，尽管Google的垂类产品也是聚合并复制来自互联网的内容——就像被Google降权的第三方网站那样——但是Google并没有让自家的垂类产品受到同样的算法降权。

事实上，Google的文件显示其员工知道Google一方垂类网站很可能适用于其为其他网站设定的降权标准。当一名员工建议Google对其购物比价网站Froogle进行索引时，另一名员工回应称Froogle不太可能“不经特殊处理”就被抓取，并指出“我们可能需要对这些内容进行很多特殊处理，以便对其进行爬虫、索引和排名。”

尽管Google自己的购物比价服务质量差到公司内部产品团队甚至无法将其编入索引，但Google仍将Froogle在搜索结果页面置顶，将结果放入OneBox内。产品经理Bill Brougher承认Google对低质量内容给予了特权，他写道：

“我们的算法专门寻找像Froogle这样的网页进行降权或从我们的索引中删除。

有一些项目正是为提升网页搜索的集成度。但这些项目面临的更大的问题是如何提高自己的结果质量。例如，在Froogle例子中，OneBox现在的结果质量和相关性非常好，但是我们在OneBox中展示的来自Froogle的三个结果在我们的搜索质量评级中通常排名很低。Local的情况几乎也一样。”

另一位Google团队成员回答说：“是的，你说得对，OneBox的搜索结果经常很糟糕。”几年后一位Google员工再次承认，如果Google按照与竞争对手相同的标准对自家内容进行排名，“它永远不会上榜。”

在小组委员会的采访中，一家垂直网站表示不仅会被Google降权，而且有实例表明其从Google索引中被完全删除。……（类似案例，略过未翻译）

今年7月，《华尔街日报》报道称Google也对YouTube予以偏袒。《华尔街日报》的测试发现在Google搜索视频时，YouTube在搜索结果中明显多于竞争对手，即便竞争对手的视频播放量更高。这篇文章对知情人士的采访中称，Google工程师：

“做了一些改变使YouTube的优先级高于其他视频来源。近年来，Google的高管们决定在搜索结果的第一页中优先显示YouTube。这一方面为了增加YouTube的流量，另一方面也让YouTube在与寻求流量的内容生产者之间的商业交易中更具优势。”

在回答小组委员会主席David Cicilline的问题时，Google否认Google Search在设计上偏袒了YouTube。尽管Google表示并不同意《华尔街日报》使用的测试方法，但Google没有向小组委员会提供任何支持该表态的数据或内部报告。

许多市场参与者指出Google偏袒自家网站并对第三方网站降权的行为事实上增加了它们的分销成本。一位市场参与者表示，由于被降权网站通常只能通过在Google上发布广告来恢复流量，因此Google “实质上是要求竞争对手产品出现在Google产品的链接之前而付费”。

另一家企业回忆说，2016年Google以内容多元化政策为由对其业务降权。这家企业表示，一旦在Google搜索的自然排名中受到惩罚，它“数月内都无法得到合适的客户服务响应”，最终“不得不增加在Google上的营销支出以恢复损失的流量——这对Google来说是双赢，但对我们的业务和用户来说则是损失。”

与此同时，Google自家的垂类产品搜索结果“总是排在最前面”。这起事件突显出对竞争对手降权能在两个方面让Google获益：第一，将更多流量和业务转移到自己的产品上；第二，通过从受罚网站希望恢复搜索位置的行为中获得广告收入。当Google将那些被其视为实际或潜在竞争威胁的公司降权时，实际上是在推升竞争对手的成本。

另一家公司指出，那些继续在Google上购买广告的垂直服务商不仅养肥了这位竞争对手，而且还可能向Google提供敏感的商业信息。

该市场人士写道：

“Google因此得以带有欺骗性地从在线旅游垂类竞争对手那里吸走流量，并迫使他们支付更多广告费以恢复在搜索结果页面上有意义的位置。重要的是，Google还要求竞争对手提供库存位置以填入广告，从而使Google能够适当利用竞争对手有价值的库存数据。”

小组委员会采访过的相当多的市场参与者都注意到，Google仅仅一个算法的修改就可能对他们的业务产生巨大影响。Celebrity Net Worth网站创始人Brian Warner表示：“所有网站都生活在对Google更新算法的持续恐惧之中。Google无需进行解释就可能对网站搜索排名的可见性造成致命打击。”

总部位于英国的购物比价网站Foundem写道，“Google不合理的搜索惩罚——不管是源于反竞争还是失误——都可能对几乎任何在线业务造成严重和无法弥补的损害。”

3）Threatening Innovation and the Open Internet（威胁创新和互联网开放）

Google滥用在线搜索领域的看门人地位，通过挪用第三方内容并对自己的垂类服务给予偏袒，迫使垂类网站交出有价值的数据，并利用搜索领域的支配地位优势进入相邻市场。Google的行为既破坏了竞争，也削弱了垂直网站提供商投资新产品和创新服务的积极性。

（在这一结论之下，不论是罚款、拆分还是限制收购，都将顺理成章。因此再次强调，这份报告众议院两党共同完成的正式调查报告——而非第三方研究报告或推断——未来也将是执法者起诉的重要依据。这一回，GAFA面临调查的严重性，与先前西方各国对于美国互联网巨头的一系列反垄断调查都不在同一等级。）

一位市场参与者在接受小组委员会的采访时指出，Google的行为已经令投资衰竭，因为投资者不想投资那些依赖Google流量的内容公司。这家网站指出，Google的商业行为也扭曲了该网站自身的投资决策，并补充道：“如果我们相信Google没有从事不公平竞争，我们将生产不同的内容。”

与此同时，一家垂直服务提供商表示Google的行为阻碍了公司的增长，并有可能在长期内遏制创新，因为增长受到Google限制的公司可能更不愿意进行投资和扩张。它补充道：

“竞争对手并不是唯一因为Google的行为而降低创新动力的一方。这种反竞争效应也削弱了Google自己改善服务质量的动机，因为它不需要在此维度与竞争对手进行竞争。”

为了说明这一点，Yelp将自己维护高质量用户评论的努力与Google的努力进行了对比。它指出，2005年以来在提交给Yelp的约1.5亿条用户评论中，Yelp只向用户显示了72%，其中“不推荐”的比例为21%。而Google没有在展示评论上进行投资：“Google 25%的评论都是零字符，只是Netflix式的一键星级评级，用户几乎难以从中获得对内容可信度的任何见解。”

一些市场参与者告诉小组委员会，Google在在线搜索领域的商业行为已经扼杀新的机会。Celebrity Net Worth网站创始人Brian Warner在一份报告中写道：

“我的观点是，Google已经抽走了开放互联网生态系统中的所有氧气。我在2008年的时候已经没有任何动力甚至根本没有机会进行创新。如果今天有人向我提出做一个网站或一个网络服务的想法，我会劝他们快跑，跑的越远越好。可以开办一个草坪护理业务或宠物美容业务，只要是发展壮大后不会被Google拿走的就行。”

市场参与者担忧从更广泛的视角来看，Google已经从一个“旋转门（turnstile）”演变为“围墙花园（walled garden）”，越来越多的用户被限制在其站点内。许多观察人士注意到，当提交IPO时，Google联合创始人Larry Page将公司的使命确定为：“我们希望你来到Google，迅速找到你想要的东西……我们希望能尽快让你离开Google转向正确的地方。

然而近年来有研究结果显示，超过半数的Google查询要么终结于Google，要么点击至Google自己的产品——这一比例随时间推移而不断提升。2020年7月，The Markup公布的结果显示，Google将其移动端搜索结果第一页中41%的份额分配给了Google自有内容。

在调查过程中，小组委员会主席David Cicilline曾多次向Google询问这一趋势。在小组委员会2019年7月16日的听证会上，Google经济政策总监Adam Cohen表示，Google的目标是“尽可能快速、高效地向用户提供信息”，并补充说，他“不熟悉”所谓大多数查询都以Google为终结的研究结果。

Google后续于2019年7月26日回复Cicilline主席的一封信中写道，它致力于“以最快速度为用户提供最相关、最优质的信息”，Google声称这一目标“与Page于2004年的评论一致”。

当被问及是否真的仅有不到50%的Google搜索结果最终导向非Google站点时，Google回应称其“长期以来向其他网站发送了大量流量”。然而针对小组委员会提出的提供能记录相应趋势指标的要求，Google并未提供相关数据。

一些执法机构已经审查了这些商业行为。2011~2013年间，FTC对Google的数据盗用和自我偏好等行为展开调查。FTC竞争局的工作人员总结说，Google盗用行为的“自然和可能的影响是削弱了垂直网站提供商投资新产品和创新服务的积极性。”对于Google的自我偏好行为，尽管Google提供了“强有力的竞争理由”，但工作人员得出的结论是Google的行为造成了反竞争效应。

2017年，欧盟委员会的结论是Google在购物比价服务方面的自我偏好构成了非法滥用支配地位的行为，并下令Google实施“同等待遇”的补救措施。欧盟委员会表示，Google“没有提供可信的证据来证明其行为对任何竞争效应（procompetitive effects）来说都是不可或缺的。”

ii. Google Increased Prices for Market Access and Degraded Search Quality（谷歌提高了市场准入价格，降低了搜索质量）

2000年，Google推出了AdWords，允许广告商为出现在Google搜索结果右侧的关键词广告付费。从那以后的几年里，Google在其搜索结果页面上改变了广告的显示方式，其中最显著的是：

（1）增加了置于自然搜索结果上方的广告数量；

（2）模糊了广告和自然搜索结果显示方式之间的区别。这些变化实际上提高了企业通过Google触达用户所需的成本。市场参与者告诉委员会，Google的行为破坏了竞争，误导了消费者，降低了Google搜索结果的整体质量，同时也使Google能进一步利用其在通用搜索领域的垄断地位。

Google在在线搜索领域明显的支配地位也使其对搜索广告市场具有强大控制力。公开数据显示，Google在2019年占据了搜索广告市场约73%的份额。来自市场参与者的报告显示，许多公司的广告预算绝大部分都花在Google身上。

例如，从2016年到2019年，一家大型垂类服务企业每年花在Google上的广告支出占其总广告支出的一半以上，而花在第二大供应商的广告支出不到15%。公开报告显示，截至2019年，Google搜索广告价格每年上涨5%左右，超过了美国当时1.6%的通胀率。

（虽然小组委员会在本段对搜索广告定价的表述中并未明确将其定义为违法，但与1.6%的通胀率相比较——而非其他经济数据如GDP——则明确希望传递Google广告涨价幅度过高的意思。但如此对比是否合理？

1、拥有定价权企业的产品涨价幅度高于CPI是极为普遍的事情，涨幅多年无法超过CPI才是企业经营能力较差的体现。

2、对照组不充分。理应至少将如下几类企业一并予以对比似乎才更有说服力：

（1）将依靠广告为主要获利模式的线上平台企业和垂类企业（如垂类搜索、OTA、报纸电台等等）的广告价格涨幅列出清单予以对比，看Google广告涨价幅度是否明显过高；

（2）将全美商业地产租金涨幅以及其中最优质物业租金涨幅与CPI对比，如线下商铺租金涨幅亦超过CPI、其中优质物业涨幅又超过平均涨幅，则可引证Google涨价亦无不合理，或者说没有超过商业道德的边界；

（3）如果Google广告价格涨幅低于CPI，或者十年不变，执法者就会觉得Google定价合理么，亦或又将以掠夺性定价为由起诉其滥用垄断地位？

综上，虽然客观讲此份调查报告水准之高、论证之详实，令人钦佩，但我们亦无需仅因其权威地位和豪华阵容而偏信。调查者亦很有可能——这也很合乎情理——预设结论进行调查，或至少带有较为明显的主观情绪。）

一些市场参与者告诉小组委员会的工作人员，他们在Google上的广告支出增加主要由于Google让企业更难获得自然流量。而这在一定程度上是因为Google优先展示自家产品，迫使被降权公司向其支付广告费以恢复排名。另一个值得注意的因素是Google决定增加位于自然搜索结果上方的广告数量。

在2016年之前，Google搜索结果页在自然搜索列表的右侧放置8个广告，在上方放置3个广告。Google内部通讯显示，截至2011年，用户对右侧广告的参与率持续下降。由于Google只在用户点击搜索广告时才可获利，用户参与度降低意味着这些广告对Google的价值越来越低。

2011年2月，Google广告高级副总裁Sridhar Ramaswamy指出，“用户不再浏览右侧广告”，并表示Google要么需要“把真正好的东西展示在右侧来重新训练人们观看”，要么“接受用户将不再看那里的事实。”

2011年8月，Google的一个名为“曼哈顿计划（Project Manhattan）”的团队开始重新设计Google的桌面搜索结果页面，重点是减少或删除右侧广告。

2016年，Google推出了重新设计的页面，删除了右侧广告，同时在自然列表上方增加了第4个广告，在页面底部添加了3个。在搜索结果页面顶部添加第4个广告的实际效果是将自然搜索列表进一步向下推，要求用户进一步向下滚动页面以到达未付费结果。据彭博社报道，当Google测试添加第4条广告时，一些员工提出反对，理由是第4条广告的质量将低于第1条自然结果，但Google还是改变了搜索结果页面。

Google以牺牲自然结果为代价将第4条广告货币化的决定符合公司广泛采用的模式，即根据对Google自己最有利的方式——而非用户——对搜索结果进行排名，包括更加偏袒自家垂类网站或为广告分配更多的空间。

一些市场参与者指出，Google在通用搜索和搜索广告市场占据支配地位后才有能力做出这些变化。一位市场参与者指出，现在Google“不受竞争对手的约束”，它“一直将搜索引擎结果页面的顶部保留给自家产品或广告，而将竞争对手的自然结果推到最底层，不管它们的搜索结果相关性有过高或多么有用。”

一位市场参与者向小组委员会展示的内部数据显示，“自然搜索列表随着时间推移已经被下移，第一个自然结果的‘click-throughs’（点击访问某个网站）在过去三年中减少了三分之二。”该市场参与者的分析还显示，在移动端的第一个自然搜索结果现在出现在第三页搜索结果的底部，“如果广告客户希望他们的服务或产品在移动搜索中有意义地触达消费者，他们就必须竞购付费广告列表。”

这些变化导致的结果之一是用户点击自然搜索结果的次数减少了。随着Google减少了用于自然搜索的位置比例，研究表明自然点击量在所有点击与零点击搜索之和中所占份额有所下降。根据Rand Fishkin的分析，这一趋势在移动端尤为明显，在2016年1月~2019年6月期间，自然点击率下降了30%以上，而同期付费点击率增长了两倍多。

对于那些依赖Google来获得用户的企业来说，这一趋势等于上涨收费，因为公司以前可以通过自然搜索列表获得的流量现在正变得越来越依靠付费。当自然列表不再依靠结果质量进行展示，这些企业不再通过提供高质量的网页和服务来争夺用户，而是凭借向Google支付多少钱来争夺用户。一些市场参与者将Google比作看门者，勒索用户访问其关键的分销渠道。

……（2020年听证会上的一家企业指正，内容类似，略。）

多家市场参与者认为导致广告价格上涨和搜索降权的第二个因素是Google多年来致力于模糊自然列表和付费广告之间的界限。

上图描述了Google在2007年~2013年间将付费广告标上阴影背景的做法。而下图所示自2013年起，Google放弃了阴影背景，而是插入了一个写着“广告”的黄色小方块。

自2016年以来，Google做出了各种改变，使广告更加微妙，最终形成了一个标签以使付费广告的整体外观与自然列表更加相似。市场参与者注意到，Google还完全忽略了对一些付费广告的标注，尤其是那些出现在Google垂直搜索产品中的广告，比如在地图旁边出现的酒店列表。

Google决定模糊付费广告和自然列表之间区别所造成的结果便是用户点击更多的广告而非自然搜索结果。这种误导性做法很可能促成了Google付费点击率的增长。一项研究发现，超过59%的消费者不知道自然结果和Google付费广告之间的区别，识别出付费广告的人中有三分之一说他们会特意避免点击付费广告。FTC已经认识到，根据FTC法案第5节的规定，未能“明显区分”付费广告和自然搜索结果可能会欺诈消费者。

让广告不那么显眼可以令用户更容易无意中点击它们。市场人士指出，与决定增加付费广告的数量和显著程度一样，Google模糊付费结果和自然结果之间差别的决定欺骗了消费者，迫使企业从Google购买广告。

在提交的材料和小组委员会的访谈中，有企业指出，更高的广告成本是以创新和消费者利益为代价的。一家垂直搜索提供商表示：

“如果搜索市场是公平的，那么互联网上的内容将增加四倍，从而大大改善消费者的网络。Google的看门人地位允许其展示更多广告……对销售者的伤害不一定源于缺乏内容供给，而是缺乏高质量内容。”

在小组委员会2020年1月的现场听证会上，Hansson作证称，Google的行为损害了商业客户和用户，而这是由其支配地位所促成的：

“为了一个更加公平的市场，Google在互联网搜索领域的垄断地位必须被打破。如果Google有真正的竞争对手的话，它永远不会采用这样一种用户不友好（user-hostile）的设计，比如展示一整版广告而非你想要的搜索内容。如果从一开始就如此设计的话，Google永远不可能建立起自己的垄断地位。这些都是完全支配地位带来的垄断战利品。”

在小组委员会的第六次听证会上，David Cicilline主席指出，Google的搜索结果页面现在有更多的广告和Google自家产品，并问Google公司CEO，Sundar Pichai这是否凸显了Google激励机制的错位。

他问道，“服务那些希望获得最好和最相关信息的用户和Google鼓励销售广告并将用户保留在Google自己网站的商业模式之间，难道不存在根本的利益冲突吗？对此，Pichai表示，Google“一直专注于向用户提供最准确的信息，”并表示Google“只在用户意图高度商业化的一小部分查询中显示广告。”

但Pichai没有解释Google展示广告的查询比率是否暗示其商业模式会损害搜索结果的完整性。Google也未提供能够使小组委员会对Pichai的主张进行独立评估的数据。

Google绝大部分收入来自互联网广告。2019年Google广告收入约占Alphabet收入总额的83.3%。Google在搜索广告和数字展示广告领域都是重要参与者，它在整个广告技术领域占据了超过50%的市场份额，或者说，广告主和出版商必须使用它来购买、销售和投放广告。具体而言，Google运营着市场领先的广告交易所，同时也在其中扮演买卖双方中介平台的角色。

在国际上，包括英国竞争与市场管理局和澳大利亚竞争与消费者委员会在内的反垄断执法机构目前正在调查Google在数字广告领域的支配地位。2020年7月，英国竞争与市场管理局得出结论，Google在搜索广告领域拥有“显著的市场影响力”，使之能比Bing的定价高出30%~40%。

2020年9月，委员会就Google在数字广告领域的支配地位所产生的影响举行了一次听证会，与会议员表示两党都在担心Google在整个广告技术领域的市场势力正在助长反竞争行为，并损害出版商和广告商。

最近，公开报道指出司法部和一些州的总检察长都在调查Google在数字广告方面的市场势力和行为，有报道称诉讼可能即将到来。鉴于这一问题引发的广泛关注，对数字广告市场的全面审查超出了本报告的范围。

市场参与者和Google公司的文件表明，由于进入门槛较高，Google可能会保持在搜索和展示广告领域的领先地位。最关键的是，正如本报告其他部分所发现的那样，Google可以挖掘包括Google Search、Chrome、Android和Google Maps在内的生态系统，以组合成独特的用户数据集，并建立大量的用户在线行为数据，驱动广告收入。此外，Google在全市场的支配地位日益使之有能力设定贸易条件。一位市场参与者描述：

“Google现在不仅是互联网数字广告的卖家和经纪人，而且还控制着网络浏览器、操作系统和数字广告发布平台的很大一部分市场份额。这样的规模使得Google能够以一己之力将整个生态系统转移到他们决定发展的几乎任何方向上。然后，Google可以利用支配地位从买家和卖家那里获得更高的广告收入份额，而在谈判中，几乎没有什么手段可以改变这种（极端不平等的）谈判地位。”

市场参与者和行业专家在解释Google为何可能保持其在数字广告领域的支配地位时引用的一个关键因素是其利益冲突。Google在广告交易市场、广告中介市场占有相当大的份额，也是领先的广告库存供应商，因此Google同时代表发布者和广告商，同时也在为自己做交易。

这一系列利益冲突也就是市场参与者们所说的，Google能够偏袒自己，制造显著的信息不对称并从中获益。在小组委员会的第六次听证会上，华盛顿州议员Jayapal就这一利益冲突向Google公司CEO Sundar Pichai提问：

“因此Google在经营市场，它同时扮演买方和卖方，这是重大的利益冲突。它允许你作为买家以非常低的价格买入广告位，剥夺出版商的广告收入，然后也可以向非常依赖你平台上广告收入的小企业以高价出售广告位。这听起来有点像股票交易所，但不同的是你的广告交易所没有监管。”

Pichai以Google支付给出版商的金额作为回应，称Google追求的是“低利润业务”，“因为我们想帮助支持出版商”。但过去10年中，Google公司合并口径净利率有9年超过20%。

b. Merger Activity

Google通过收购在整个广告技术领域占据相当大的市场份额。Google在2007年以31亿美元对价收购了DoubleClick。在收购发生时，《纽约时报》将DoubleClick描述为“类似纳斯达克的在线广告交易所”，而Google自己早期也将其描述为“股票交易所”，比如“纽交所”。

Google收购DoubleClick进入展示广告市场，2006年Google的内部文件认为这一细分市场价值约为43亿美元——Google当时指出这一领域“毫无意义”。

Google公司2006年7月的一份名为“建立一个自我强化的在线广告生态系统”的报告指出，收购DoubleClick或Atlas可以为公司的生态系统带来“自我强化的好处（self-reinforcing benefits）”。报告幻灯片上问道：“我们是否需要一些框架来说明拥有这些产品所能带来的协同效应？”九个月后，Google宣布收购DoubleClick。

在审查这笔交易时，FTC评估了相关危害，并指出在宣布收购之前Google一直计划进入市场直接与DoubleClick竞争。最终FTC得出的结论是展示广告市场竞争激烈，Google进入市场的潜在影响不会太大。

FTC在调查该交易对隐私的潜在影响时说，没有发现证据表明Google和DoubleClick之间的竞争影响了各自的隐私政策。2007年12月，FTC批准了这项收购。

2010年，Google收购了当时领先的移动广告网络AdMob。FTC在批准合并案时表示，“两家领先的移动广告网络的合并引发了严重的反垄断问题”，但这些担忧“被市场最近的发展所掩盖，最明显的是iPhone制造商Apple Computer Inc.推出了自己的移动广告网络。”

FTC认为Apple将继续在移动广告市场建立自己的市场地位，这促使FTC批准了这项交易。然而，在接下来的几年里，Apple的产品从未完全展开，并于2016年完全放弃了这一努力。

2011年，Google还收购了领先的供给侧平台AdMeld。美国司法部反垄断部门对这起收购案进行了调查，得出结论认为这笔交易“不太可能对消费者造成伤害”。

c. Conduct

1）Combination of Data

当Google收购DoubleClick时，它告诉国会和FTC不会将DoubleClick收集的互联网用户数据与整个Google生态系统收集的数据相结合。然而在2016年Google改变了这一承诺，将DoubleClick数据与其他Google服务收集的个人信息相结合，有效地将用户的个人身份信息与其在Google Maps上的位置信息、Gmail信息以及搜索历史相结合，当然也包括其他许多Google产品上的信息。在小组委员会的第六次听证会上，Val Demings询问Pichai是否直接参与了Google违背对立法者承诺的决定：

“当Google提出合并方案时，人们对Google将拥有的数据访问能力发出警报，特别是能够通过用户的浏览活动与个人身份联系起来。然而Google向国会和反垄断执法者承诺该交易不会降低用户隐私。

Google首席法律顾问在作证时表示，鉴于合同限制，Google即使想合并这些数据也办不到。但在2016年6月，Google仍旧开始整合数据，有效地摧毁了互联网的匿名性。你是否签署了将这些数据集与Google原本告诉国会分开存放的数据相合并的决定？”

Sundar Pichai证实他批准了这项交易并声称“今天我们让用户可以很容易地控制他们的数据。”众议员Demings还指出，在交易时DoubleClick的高管们曾指出，Google的创始人担心通过跨网站cookie以这种方式组合数据会导致隐私方面的不利后果。她说：

“所以在2007年，Google的创始人害怕做出这种改变，因为他们知道这会让他们的用户感到不安，但在2016年Google似乎并不在意。Pichai先生，2007年到2016年之间发生的变化是Google获得了巨大的市场力量，这难道不是事实么？所以Google在2007年不得不关注用户隐私，2016年就不必了？你是否同意这个改变是由于Google获得了巨大的市场力量的说法？”

她最后指出，她担心Google的“bait-and-switch”（直译为诱导切换，并不能很好表达实质，此为零售业专业术语，意指是一种欺诈形式，首先，客户被商家的广告产品或服务以低价诱骗，但是当客户访问商店时，他们发现所出售的商品不可用，或者销售人员向客户施加压力，要求他们考虑类似但价格较高的商品。）是“Google更广泛的收购模式的一部分，即Google收购公司是为了监视美国人，而由于其支配地位，用户别无选择只能投降。”对于近几个月正在评估Google对FitBit收购案的执法者来说，Google对其承诺的违背已经变得非常明显。

2）Other Areas of Concern

虽然对这一市场的全面调查超出了本报告的范围，但小组委员会从众多市场参与者处获悉Google的一系列做法招致了调查。其中包括：

剥夺广告主和发行商的关键市场和定价信息，保持市场不透明（Depriving advertisers and publishers of key market and pricing information and maintaining market opacity）；

利用其在搜索广告方面的市场力量来迫使广告主在展示广告市场使用Google产品（Leveraging its market power in search advertising to compel advertisers to use Google’s products in the display market）；

利用对YouTube的控制来阻止数字视频广告服务中的竞争，部分手段是将竞争对手的广告服务器排除在对YouTube的访问权限之外（Leveraging control over YouTube to foreclose competition in digital video ad serving, in part by excluding rival ad servers from having access to YouTube）；

禁止Google广告平台与非Google广告平台之间的互操作性（Inhibiting interoperability between Google’s ad platforms and non-Google ad platforms）；以及

利用其在搜索领域的支配地位，实施AMP等标准，进一步剥夺发布者的用户数据，从而令Google的广告业务受益（Using its search dominance to impose standards like AMP that, by further depriving publishers of user data, benefit Google’s ad business）。

四、Android and Google Play Store

a. Android

i. Overview

Android是一个占支配地位的移动操作系统，在全球约75%的移动设备上运行。在美国，Android的唯一替代品是Apple的iOS。Android占据了美国移动操作系统市场约47%的份额，Apple占据约52%。

Google于2005年7月以约5000万美元的价格收购了Android。从那时起，Google购买了包括软件和硬件在内的一整套技术来强化其移动生态系统。值得注意的是，Google在2011年以125亿美元收购了Motorola Mobility，这是Google历史上最大的一次收购。

Google将Android描述为“一个免费、开源的移动操作系统”，任何人都可以免费下载和修改。实际上，Android的独特之处在于Google一般不通过出售专有硬件或授权许可费等形式来实现其操作系统的商业化。

但实际上，寻求使用Android的智能手机制造商必须签署Google的授权协议，只有通过Google的授权协议，智能手机制造商才能访问Google的专有应用程序，如Gmail、YouTube、Chrome、Google Maps和Google Play Store。

Google要求某些应用必须预装，并且必须置于移动设备的显著位置。设备制造商还必须签订一份协议，禁止他们自定制Android，也不能构建Android fork，以免在设备上运行的Android版本与为Android生态系统构建的应用程序之间不兼容。

小组委员会的调查显示，Google利用Android系统，通过各种方式破坏竞争，巩固和扩大其支配地位。这些措施包括：

（1）利用合同限制和排他性条款，将Google的搜索垄断从PC扩展到移动端，并偏袒自家应用程序；

（2）设计Android Lockbox，这是一种秘密的努力，旨在跟踪包括Google的竞争对手在内的第三方应用程序的使用和用户参与情况的实时数据。此外，Google的Play Store现在起到了看门人角色，Google越来越多地利用Play Store来提高收费以及偏袒自家的应用程序。

总体而言，Android的商业实践揭示了Google是如何通过依靠各种阻碍竞争的合同限制以及利用信息不对称而非通过竞争优势来维持其在搜索领域的支配地位的。

（但平心而论，Google从PC时代到移动时代的华丽转身是非常值得学习的商业实践，也几乎是唯一一家升维（从“搜索”到“搜索+移动操作系统”）的互联网公司。相较而言，FB、Amazon（除AWS）、淘宝更像是平移；腾讯属于好运下的平移；微软和百度则委曲求全降维进入移动时代（直到纳德拉出现才开始重振微软）。Apple不在此讨论之列，因为iPhone 4的出现真正定义和定型了移动互联网时代的运行模式，它是创造者，其他皆为适应者，乔布斯是真神。）

ii. Using Contracts to Extend Google’s Search Monopoly and Self-Preference（利用合同扩大谷歌的搜索垄断和自我优先）

Google内部早期通讯表明它投资移动生态系统是因为认识到智能手机使用量的上升对Google Search脱媒的威胁。失去搜索领域的垄断意味着失去宝贵的用户数据宝库，保持对搜索入口的支配地位至关重要。

为了保持对搜索的支配地位，Google投资了Android，并认识到可以利用Android将这种支配地位扩展到移动设备上。Google要求任何一家希望获得Android许可的智能手机制造商都必须预装Google Search和Google Play Store，以及Google选择的其他一系列轮流使用的应用程序。

Google还向移动设备制造商提供了收入分成协议，根据该协议，智能手机制造商将从其设备上使用Google的应用程序所获得的搜索广告收入中，以及从Play Store的收入中分一杯羹。

作为回应，设备制造商不仅要安装Google的应用，而且要确保Google Search是默认且独家的预装搜索应用程序。例如，小组委员会审查的一份收益分成协议规定，硬件制造商不得“在任何覆盖设备上预装、安装或合并与Google Search客户端或Google Search服务相同或实质上相似的任何应用程序。”

文件显示，Google高管知道根据对Google Search的处置方式来限制对Android系统和Google应用套件访问的策略将破坏移动网络运营商与竞争对手搜索引擎之间现有的合作关系。

例如，2009年的一张幻灯片上写道合作伙伴可能与其他搜索提供商达成协议，并指出T-Mobile和AT&T已与Yahoo达成交易……Verizon与Microsoft的关系密切……预计Microsoft和Yahoo将积极寻求在Android手机上的预装。

Google的战略是向硬件合作伙伴免费授权Android系统，并根据合作伙伴对于Google Search的偏袒程度而有条件地给与其对Google必装（must-have）应用程序的访问权限。这种处理使Google能够在移动搜索和其他市场上排挤竞争对手。Google的战略是成功的。这些与主要智能手机供应商达成的协议巩固了Google Search作为全球大多数智能手机上默认搜索的选项。

随着Android持续获得市场份额，需求也不断增长和强化。欧盟委员会发现，在2009年-2014年间，Google将预装Google应用程序数量从12个增加到30个。

提交给小组委员会的文件还显示，大力推广Google Search的指令来自公司最高管理层。在总结与时任产品开发副总裁Sundar Pichai的会议时，Android工程部总监Patrick Brady说：“他的主要反馈是……搜索是神圣的，必须位于最靠前和最中心位置。”他补充道，“我们的提案涵盖了更规范的搜索展示位置要求。”

Google的授权协议赋予其修改设备商预装应用程序清单的权利。文件显示，市场参与者对Google设定并定期修改产品条款表示失望。Brady在解释情况时写道：“一些代工商（OEM）不希望签署未定义条款，但我们的大多数合作伙伴都已经习惯这一点，因为每个版本的兼容性要求都在不断变化，而且我们的Google Mobile Services套件（包括强制应用程序）也会随时间推移而不断扩展。”当硬件制造商试图获得更多的权利时，Google会予以回绝。

其他智能手机制造商也试图抵制Google的条款，并指出这些要求正在排挤其他应用程序的位置，同时也占用了大量内存。例如，2014年一家硬件制造商要求Google“减少设备上预装应用程序的数量。

这样我们就不用在产品中塞满大多数用户可能不需要的应用程序，我们将留给他们尽可能多的空间，”他补充说，“这也将帮助我们处理来自政府、非政府组织和终端用户的投诉。”

Android全球伙伴关系高级主管John Lagerling在转发给Google其他人的邮件中指出了制造商的不满“不是关于混乱，而是关于系统内存方面。用户一直在向设备制造商抱怨，他们售一部16Gb的手机，却只提供了7-8Gb的可用空间。”

尽管有人抱怨Android的应用预装条件偏袒Google的产品，以牺牲用户体验为代价，但Google仍维持了这一要求。对市场参与者的采访表明，Google制定的商业条款损害了移动设备制造商和第三方开发者，此两者都在寻求分发各自的应用程序。

在提交给小组委员会的一份文件中，一家第三方回忆说，一个设备制造商通知“不能为我们预装的应用程序提供主屏幕位置，部分原因是合同约定了预装Google的竞品应用程序。”

市场参与者指出，预装对于成功分发至关重要。一位开发人员解释说，“集成到设备初始设置中”，尤其可以“有意义地推动获客”。Google内部文档显示它认识到了预安装的重要性，一份内部演示文稿指出，“激活和默认设置是一个我们应该探索的已知问题，因为OEM/运营商预装应用程序是被使用最多的应用程序。”

文件还显示，Google利用其影响力向硬件制造商施压以求将Google的产品优先于制造商自己的产品。在讨论即将与一家硬件制造商举行的会议议程时，一位Google经理指出，制造商应放弃其电子邮件客户端而采用Gmail账户，并称“他们应该使用Gmail原生应用程序”。

在2016年的另一次讨论中，Google员工解释了Google Pay的前身Android Pay是如何比制造商自己的移动支付应用程序获得更优惠待遇。最近有报道称，Google正在向Samsung施压，要求其推广Google的而非Samsung自己的应用程序，这与Google过去的行为一致。

最后，Google似乎利用许可协议阻止了移动设备制造商与其他移动操作系统提供商的合作。例如，2012年硬件制造商宏碁（Acer）和阿里巴巴曾计划发布一款Android的变体操作系统阿里云OS（Aliyun OS）。

报道显示Google以威胁终止与Acer的合作关系作为报复，导致Acer取消发布加载阿里云OS的移动设备。Google还要求硬件合作伙伴不在其他硬件产品上运行未经批准的Android版本，任何违反此条件的制造商都有可能失去在其全部硬件设备上访问Google Play Store和其他流行应用程序的权限。

欧盟委员会在调查Google的许可协议后于2018年认定Google的行为在阻止竞争对手操作系统崛起的同时，非法惠及了自己的服务。尽管Google辩称用户可以自由下载其他应用程序，且Google一方应用程序更为优质，但欧盟委员会认定，“用户在设备上发现预装的搜索和浏览器应用程序后倾向于坚持使用这些应用。”针对Google声称为了捆绑协议对Android商业化是必要的说法，欧盟委员会回应称：

“Google仅凭Google Play Store就实现了数十亿美元的年收入，它从Android设备上收集了大量对Google的搜索和广告业务有价值的数据，如果不加限制，Google还可以从搜索广告中获得大量收益。”

iii. Accessing Real Time Market Data（访问实时市场数据）

小组委员会的调查还显示，Android系统让Google获得了无与伦比的用户和开发者数据。这既包括Google可以通过广告业务赚钱的信息，还有能让Google跟踪新兴竞争对手和总体商业趋势的战略情报。

Android在移动操作系统市场的支配地位使其能够对用户进行广泛的监控。这种监控有一部分是通过Google的技术实现的。Google还利用其支配地位和跨市场整合能力来增加触点数量，不断从中挖掘用户数据。

Google的文件显示其利用对硬件制造商的影响力，要求他们以有利于Google数据收集工作的方式来构建设备。例如，Google与设备制造商达成的协议要求制造商配置一个唯一的字母数字代码，即“客户ID”，以便Google能将通过硬件跟踪的指标与其收集的用户所有其他数据相结合。

此外，Google文件还显示它要求设备制造商使用Google账户，而非其他非Google账户，作为用户身份识别码，确保Google能够更广泛地掌握用户画像。与此同时，用户必须有Google账户才能在Play Store下载应用程序，这进一步将用户引入Google生态系统中。

加上Android广泛收集的位置数据，Google可以构建复杂的用户档案，反映一个人的人口统计信息，包括身份、去向、在什么时间使用什么应用程序多长时间等。这些涉及数十亿人的私密用户资料是Google广告业务优势的关键来源。Android的位置数据就可以这样被用于充实Google在广告领域的支配地位。

小组委员会审查的文件和信息还显示，Google使用Android系统密切监控竞争对手的应用程序，这些数据是近乎完美的市场情报。至少从2012年起，Google就已经开始收集第三方应用程序的安装指标，并将其与分析搜索查询的数据相结合。

这些早期文档概述了Google早期阶段的“Lockbox”项目，该项目旨在收集数据为Google提供一系列竞争对手的信息和市场情报，包括从了解Amazon应用程序的安装如何对应Amazon购物查询的趋势，到密切跟踪Candy Crush和Angry Birds游戏的趋势。

虽然Lockbox一开始用来收集应用程序安装数据，但Google很快意识到它可以被用来获得更多市场洞见。2013年的一份文件列出了Google希望获得的其他数据点，包括“更多信号（包括卸载信息、应用程序映射等）”和“可靠和长期的应用程序使用数据”。

该文件指出，Google Play服务可以为其提供帮助。简而言之，Google开始寻找收集特定使用数据的方法，这样它不仅可以跟踪用户下载了哪些应用程序，还可以跟踪用户使用这些应用程序的频率和使用时间。

小组委员会获得的文件表明，到2015年，Google的Lockbox数据已不仅仅能成功地追踪安装率信息。Google的内部报告显示它正在实时跟踪用户在任何特定应用上平均活跃天数，及其在第一方和第三方应用上花费的“总时长”。Google随后利用这一数据对其第一方应用与第三方应用对比。

这表明Google正在使用Lockbox数据来评估自己产品的相对优势和劣势。Google的文件显示Lockbox为其提供了近乎完美的市场情报，其利用这些情报为公司战略执行和潜在交易提供信息。

The Information最近的报道记录了YouTube员工如何利用Lockbox数据追踪TikTok在印度的使用情况，当时Google正在开发和计划自己的竞品对标TikTok。

在小组委员会第六次听证会上，众议员Joe Neguse向Pichai询问有关Google利用Android监控竞争对手应用程序和开发竞品的指控。Pichai回答说：“议员先生，因为我们试图了解市场正在发生什么，流行什么应用程序，”他补充说，“但总的来说，这些数据的主要用途是改善Android系统的健康状况。”

在向Pichai提出的后续问题中，Google被要求确认所有依靠Android Lockbox数据来决定的收购行为或产品决策，但Google并未回应此问题。

五、Play Store（应用商店）

a. Overview（概述）

Play Store是Android设备上占支配地位的应用商店。小组委员会审查的早期文件显示，Google选择了由单一的应用程序商店来控制Android生态系统的软件分发。就如一位Google高管所说，“我们强烈希望拥有一个人人关注的市场。（we would strongly prefer to have one Market that everyone focuses on.）”

因为Google Play Store是用户在Android设备上安装应用程序的主要方式，因此它实际上充当了全球大多数移动设备上软件分发的看门人。小组委员会的调查显示，Google在几个关键方面使用了这种看门人势力。

首先，Google利用其Play Store的看门人角色向移动开发者收取高额费用。Amazon、Spotify、Netflix、Epic Games和Tinder都公开表达了对Google应用商店收费的担忧，当然对Apple也是如此。

正如Epic Games最近提起的一项诉讼所述，“Google将自己定位为希望触达Android用户的应用程序开发者无法回避的中间人，反之亦然。Google利用这种垄断力量进行征税，应用开发者与消费者进行的每次售卖应用程序的交易、或应用内数字内容的销售都会被Google征税以攫取垄断利润。”

尽管Google并没有封锁访问应用程序的所有替代渠道——例如其允许其他应用程序商店存在以及允许侧载（side-loading）——但在实践中，这些选项并没成为有意义的替代方案。相比之下，Play Store和Android生态系统的双重支配地位使得Google能够通过剥削、排斥和歧视竞争对手来发挥控制作用并从事损害竞争的行为。

Google通过Play Store向付费应用的开发者收取30%的佣金。Google还向开发者收取30%的应用内交易或应用内购买费用。根据小组委员会获得的文件，从2011年到2015年，Play Store的收入占Google在Android操作系统、硬件销售和Play Store总收入的85%。

第三方应用程序也可以通过引导消费者在应用程序商店之外使用浏览器侧载安装应用程序来规避Play Store的佣金和费用。没有预装的应用商店如Amazon Appstore，必须通过侧载安装。虽然从技术上来说，侧载是竞争对手应用商店和应用开发者的一种替代选择，但市场参与者解释说，Google会不遗余力地让侧载变困难。Epic最近对Google提起的诉讼指控中称：

“Google确保Android的流程在技术上是复杂的、令人困惑的和具有威胁性的，充满了可怕的警告，吓唬大多数消费者放弃这一冗长的流程。例如，根据移动设备上运行的Android版本不同，下载和安装Fortnite（堡垒之夜）可能需要16步甚至更多步骤，包括要求用户更改设备的默认设置和手动进行各种授权，于此同时用户还会被警告称这样做很危险。”

此外，Epic的投诉称当它试图与另一家Android设备制造商LG合作时，LG告之Epic其与Google签订了一份合同，从今年起禁止自Google Play Store之外侧载应用。如果用户安装竞争对手的应用商店，Google将切断应用程序的一些基础功能，比如切断应用后台自动更新，但从Google Play Store下载应用程序就可以继续进行自动更新。

Play Store在Android设备上对应用分发的支配地位让Google有能力开始要求使用其应用内支付系统（in-app payment system，IAP）。结果是Google成为应用开发者和客户之间的中间人。情况并非最初就是如此。市场参与者解释说，随着时间推移，Google改变了立场，重新解释政策并要求更多的应用开发者使用Google Pay。

例如，从2014年开始Google指定包括移动游戏在内的特定类别的应用程序使用Google Play In-App Billing。然而，最近一些市场参与者告知委员会，Google已经开始坚持要求更广泛类别的应用程序使用Google IAP，不再允许其选择第三方支付进行结算。”

在小组委员会的访谈中，开发者们表示，Google对第三方应用开发者行使看门人势力的一种形式是通过强制执行其武断和不负责任的Play Store政策条款。一位开发者形容Google的Play Store政策是一个“不透明的系统，它威胁着应用开发者的开发能力和市场竞争能力，而这些本该由消费者最终决定。”

另一位开发者说道，“当应用程序涉嫌违反Google Play Store标准时，Google除了引用相关政策并附上据称违规的图片外，从不进行进一步解释。当图片与所引用的条款不相符时，应用发行商将不得不猜测如何应用这些标准。”

开发者还声称Google利用对Play Store的控制权来保护自家服务的支配地位，扼杀竞争对手。例如，手机应用Callsome是一个提供电话或短信的有效跟进服务的应用，比如提示输入日历或提示回复短信。Callsome已起诉Google，声称其由于违反“广告政策”而被Google Play Store禁封，但其后来得知其他“基本相同的产品”能够留在Play Store内茁壮成长。Callsome认为，它被禁封的原因是它与StartApp的合作关系，而当时人们普遍认为StartApp是Google在俄罗斯搜索市场上一个新兴但正在崛起的竞争对手。

还有一些市场参与者对小组委员会指出，Google滥用对Play Store的控制权，以违反规则为由实施报复行为。例如，一位第三方描述了其在停止使用Google的AdMob后不久，Google就开始向其发送违规通知，指出其多年来违背平台政策的行为。

（如该听证经后续调查属实，那么Google多年来所谓不作恶的公司理念必会黯然失色——虽然也不是从这一件事情上开始失色的……）

在回答小组委员会的问题时，Google表示，“只有在发现相关应用违反了Google Play Program Policies，或违反Developer Distribution Agreement的情况下，才会中止Google Play Store上的应用程序。”

Google还表示，它给开发者提供了解决他们认为Play Store不当处置的机会。Google补充说道，“开发者可以很容易地联系Policy Support Team，以便对执行决定提出质疑，或就违规行为获得额外的澄清。”

与此相反，应用开发人员则表示，挑战Play Store的决策就像在黑箱中导航。一位第三方解释说，他们“花了一个多月的时间，试图从Google那里得到关于这个问题的完整解释，并友好地解决它。但Google以沉默回应并设置路障。”

从理论上讲，应用程序开发者规避Google佣金和费用的一种形式是与移动设备制造商协商在设备上预装应用程序。然而，实际上Google与智能手机制造商签订的限制性合约严格限制了第三方应用程序的预装行为。

这样一来，Google的授权协议不仅排除了绝大多数第三方应用程序的预装，而且将其导入Google Play Store，使之受制于Google的佣金和任意强制执行的政策约束。

Google在2008年推出了网络浏览Google Chrome。Chrome通过开源项目Chromium Project提供了一大部分底层代码库，并被用来构建一系列基于chromium的浏览器，比如Microsoft Edge和Opera。Google在2010年推出了Chrome网上商店，用户能够访问并安装浏览器扩展程序，例如Easy Ad Blocker、Grammarly和Netflix Party等。

在Chrome发布之前，Internet Explorer、Firefox和Safari是最受欢迎的浏览器。Firefox在很大程度上依赖于与Google Search的合作，有文件显示这使Google能够密切跟踪Firefox的增长。

Chrome最初的与众不同之处在于它提供可以作为Google搜索栏的地址栏功能，并允许用户登录浏览器，与其他浏览器相比它提供了更快的浏览体验。

Chrome还与Google的其他产品进行了整合。通过登录浏览器，Chrome在用户访问Gmail、YouTube和其他Google服务时自动登录到这些站点，同时它还允许用户同步书签、密码和其他浏览器设置。自动登录提供了更便捷的用户体验，但它也通过将用户活动数据与它们的Google帐户相连接来帮助Google建立更详细的用户资料。

在2019年提交给司法部反垄断部门的报告中，Google解释说其推出Chrome是为了保护用户对Google产品访问权限的防御性措施。但在内部，Google经常将Chrome作为公司增长战略的一部分。

例如，Google于2010年的一份战略文件将Chrome列为“重大价值（significant value）”的驱动力，Eric Schmidt在全全公司范围内发表演讲称，云计算的兴起意味着浏览器作为用户访问云的主要方式，对Google的成功将越来越重要。

或许最关键在于Chrome是Google控制其核心市场——即在线搜索和在线广告市场——入口的一种方式。Chrome将Google Search设置为默认搜索引擎。Chrome还成为Google的另一用户数据来源，Google可以将这些数据应用到其广告业务中，以提供用户行为广告（behavioral ads）。

b. Market Power（市场地位）

Chrome早在2012年就成为领先的网络浏览器。Chrome占据了全美大约59%的桌面浏览器使用量和37%的移动浏览器使用量，同时占据全球浏览器总使用量的66%。

有几个因素表明Google将可能保持在浏览器市场的领先地位。首先，Google已将Chrome作为大多数Android设备的默认浏览器，比例约占全球智能手机的75%。

虽然Google的确允许用户在Android系统上更换默认浏览器，但实际上用户很少这样做。正如英国竞争与市场管理局最近发现的那样，即使平台为用户提供其他可选项，通常最终用户仍使用默认设置，很难做出其他选择。

其次，由于受益于网络效应，Chrome也将可能继续保持支配地位。Web开发者为Chrome浏览器进行设计开发是因其拥有最多的用户，而用户又因网页在Chrome上运行良好而被其吸引。

第三，Google利用旗下广受欢迎的应用程序来支持Chrome也让它很有可能继续保持领先地位。具体而言，Google的文件显示，Google专注于Chrome的功能设计，以提供对YouTube和搜索等应用程序更好地使用体验，这是其他浏览器所缺乏的优势。

c. Conduct（行为）

Google利用其在搜索引擎上的支配地位和对Android操作系统的控制来扩大在浏览器市场的份额，以及有利于公司其他业务条线。反过来说，Chrome在浏览器市场的支配地位使其在管理和监控用户浏览活跃度方面拥有重要的看门人势力。

Google可以利用这一势力在搜索、移动操作系统和数字广告等市场获得收益。这些跨市场的优势可以相互反馈并相互强化，独立浏览器则缺少这些优势。

i. Exploiting Information Asymmetries（利用信息不对称）

甚至早在在开发Chrome之前，Google就通过旗下的搜索业务和流行的网页版应用程序，从而具备了对浏览器市场的独特洞见。所有网站都可以访问Google.com，因此Google Search使用情况数据包含了用于搜索查询的浏览器数据。

文件显示Google早在2004年就利用搜索起源趋势（search origination trends）来追踪Firefox的增长和Internet Explorer的衰落。Google通过对旗下Google Apps的数据收集也能够监控浏览器的增长情况和性能表现。例如在2009年，Chrome团队的一位成员解释道：

“我稍微看了一下Gmail的数据就知道我们已经足够对浏览器进行性能细分。就Gmail而言，哪些浏览器速度更快一清二楚。我们收集了包括Gmail的启动时间在内的无数数据。我相信其他Google Apps团队也有类似数据。我们可以从每个应用程序中收集2-3个统计信息汇总到一起，以某种方式对分数进行归一化，然后得出一个数字。”

这些来自Google相邻业务线的数据有助于Chrome团队追踪竞争对手的表现并与之进行比较。Chrome的大多数竞争对手不论在当时和现在都无法以Google这般规模访问此类数据。

ii. Favoring Google’s Products in Adjacent Markets

Google可以通过设计选择和默认设置的方式，利用其在任何一个市场的支配地位来支持其他市场业务条线。例如当Chrome在2008年推出时，Google Search已经是全球最受欢迎的搜索引擎。Chrome发布之后不久，Google开始在主页顶角位置进行展示推广。

这一展示在公司内部被称为“Google Chrome Promotion”，Chrome团队经常在公司内部讨论这个问题。如下图所示，访问Google主页的IE用户会在浏览其右上角看到Google Chrome的安装按钮：

当时，几名Google员工在公司内部对于这种推广策略不公平地利用Google的支配优势而表示担忧。一位Chrome雇员在2009年的一封邮件中写道：“我发现Google.com上非常引人注目的Google Chrome推广，坦率地说这令人吃惊。”

公司高级管理层继续推动了这一战略。例如，2009年时任产品开发副总裁的Sundar Pichai鼓励Chrome团队通过Google.com进行推广并促使用户将Chrome设置为默认浏览器。

这一战略显著推动了Chrome的增长。2009年产品管理总监Brian Rakowski告诉他的团队，这次推广“表现异常出色”，并“推动下载量激增”。当Google停止该推广后，Chrome的增长率出现下降。Chrome的员工在2011年指出，“由于我们的主页推广活动减少了几周，自然增长速度有所放缓。”

市场参与者将这种行为视为Chrome不按市场规则参与竞争的一个例子。一家公司称，“Google滥用了它在搜索领域的支配地位在浏览器领域建立了另一个支配地位。”在回答有关Google如此使用搜索页面的问题时，Google告诉小组委员会，“这些在IE浏览器上通过Google.com进行的推广活动已经运行了十多年。”

Google通过在移动操作系统市场的支配地位强化了其在浏览器市场的市场力量。Chrome被预装在每台运行Android操作系统的移动设备上，而Android占全球移动设备75%的份额。

从2014年开始，Google要求所有已签署移动应用程序分发协议（Mobile Application Distribution Agreement，MADA）——该协议允许智能手机制造商访问Google Play Store和其他Google专有应用程序——的经认证的Android设备预装Chrome浏览器并置于显著位置。在与Android厂商就收入分成协议进行谈判期间，Google要求将Chrome设置为默认浏览器。

对于全球智能手机的剩下部分——即运行Apple iOS——Google利用其广泛普及的移动应用程序来推广安装Chrome。尽管Apple不允许将Chrome设置为iPhone上的默认浏览器，但只要用户在比如Gmail或YouTube等Google应用程序中点击链接，Google就为用户提供使用Chrome打开的选项。

虽然Apple要求将Safari也作为一个选项，但Google不允许除此之外任何其他浏览器被列出。如果用户之前没有安装过Chrome浏览器，那么菜单上会显示一个“获取”按钮，提示用户安装Google的浏览器。

类似地，Google通过在Chrome中设置Google Search作为默认设置来为自家业务线提供特权。虽然用户可以更改此设置，但该流程并不直观，涉及多个步骤，包括：

（考虑到翻译出来反而并不直观，故截图展示原文）

一位第三方告诉小组委员会，在某些情况下即使客户已经切换至其他搜索引擎，Google也会提示用户将其默认搜索引擎改回Google Search：

“用户安装扩展后，Chrome会不断发出警告提示，要求用户将搜索设置恢复为Google。在用户测试中，我们观察到大多数人对这个提示非常困惑，并且经常会点击‘恢复设置’，即使他们实际上想继续使用我们的搜索引擎。在许多Chrome版本中，‘恢复设置’按钮甚至被突出显示，这使得用户更可能点击该按键从而将我们的搜索引擎从计算机上完全删除。我们相信，我们因为这一提示已经失去了数百万用户。”

iii. Unilaterally Setting Standards（单方面制定标准）

凭借在浏览器市场的支配地位，Google可以从两个方面有效地为行业制定标准。

首先，对Chrome功能的改变创建了事实上的（de facto）标准。市场参与者必须遵守这些标准，否则他们的技术可能不再与大多数网站兼容。市场参与者解释说，Google通常会迅速创建新的功能，但并不使用标准制定程序或者给较小的浏览器留出时间实现新功能。

然而一旦web开发人员开始按照这些规范进行构建，较小的浏览器就面临着迅速实施这些更改的压力，而这些通常很少引起注意。如果小浏览器们无法跟上，用户就会在已经按照Chrome规范构建的网页上看到“浏览器不支持”的信息。一些市场参与者告诉小组委员会，他们对这一过程感到震惊。

第二，Google在正式的标准制定过程中扮演着举足轻重的角色。如报告前文所述，万维网联盟（W3C）是浏览器市场上领先的标准组织之一。它宣称的使命是“开放和集体授权（open and collectively empowering）”。

其他市场参与者认为，Google在W3C网络平台孵化器社区组织（W3C web platform incubator community group，WICG）中的代表比例明显过高，其中共有106名Google员工，是第二大成员Microsoft员工人数的8倍多。与此同时，大多数公司只有一名代表。

一位市场参与者表示：

“尽管像W3C这样的标准机构给人的印象是一个由浏览器供应商共同合作以改善网络平台的地方；但实际上Google的垄断地位和对于非标准功能的大量输出，常常使标准机构不得不减少对Google已做出的网络功能和决策的修改。”

最近的事件突显出Google以广告为基础的商业模式如何引发有关其选择引入的标准最终是否旨在服务其自身利益的问题。2020年1月，Google宣布计划在两年内逐步淘汰Chrome中的第三方cookies。与其他限制跨站点跟踪的浏览器不同，Google的决定似乎是出于“在不降低网站收入的前提下，试图减少跟踪”的动机。

一些观察人士指出，这一变化可能会增强Google的实力并损害竞争对手，使更多的广告商转向Google。市场参与者尤其担心，虽然Google逐步淘汰了其他数字广告公司所需的第三方cookies，其自身仍可以依赖其整个生态系统收集数据。

在小组委员会第六次听证会上，议员Kelly Armstrong询问Pichai：“你有其他方法通过Gmail或面向消费者的平台进行数据收集吗？”Pichai回答说：“就我们提供广告的服务而言，如果用户同意广告个性化，是的，我们确实有数据。（To the extent on the services where we provide ads and if users have consented to ads personalization, yes, we do have data.）”

六. Maps（地图）

a. Overview（概述）

Google在数字地图领域占据支配地位，拥有超过十亿用户。Google占据了导航应用市场——包含Google Maps和Waze——约80%的份额。金融分析师将导航地图描述为人们不可或缺的实用工具。一家银行估计，如果Google Maps是一款独立产品，其市值将达到615亿美元。

Google Maps可追溯到Google历史上的一系列收购。2003年9月，Google Labs推出了“按位置搜索（Search by Location）”功能，该功能旨在根据用户的地理位置过滤搜索结果。然而由于Google缺乏地图数据，这项功能停滞不前。

2004年10月，也就是完成IPO几个月后，Google收购了澳大利亚的一家创建网络动态地图的初创公司Where 2 Technologies。Google随后很快又进行了另外两次收购，分别是：利用卫星图像和航空照片创建数字地图软件的公司Keyhole；和一家通过GPS获取实时交通信息的公司ZipDash。2005年2月，Google推出了Google Maps。

第二年，Google推出了Google Maps API，使开发者能够在其数字地图上使用和构建。2008年，Google推出了致力于收集和提炼底层地图数据和图像的项目“Ground Truth”。

这项工作包括Google Street View Cars在全国各地——最终在世界各地——行驶并拍摄周围建筑和景观的照片，并为Google提供用于创建数字地图的结构化数据。作为“Ground Truth”项目的一部分，Google还从卫星和航空影像以及公共数据库中获取地图信息。

2008年Ground Truth的一份预算申请书指出该项目的目标是“长期独立于Tele Atlas和Navteq”，这两个Google当时一直在使用的地图数据资源分别为TomTom和Nokia所有。报告指出实现独立需要数年时间，并要求将Tele Atlas的合同续签5~7年，以帮助Google在Ground Truth计划完成前做好衔接。

尽管Google Maps不产生收入，但Google仍在这方面投入了大量资金。Google公司的文件显示，从2008年至2009年，该公司在街景项目上花费了3200万美元，在整个Ground Truth项目上花费8870万美元。

当Google在2005年推出Google Maps时，MapQuest一直是“基于互联网的地图和驾驶指南之王”，而Yahoo也正准备展开激烈的竞争。到2008年，Google公司内部文件显示，Google的地图使用率排名第一，在本地搜索方面也位居榜首。

2009年，Google推出了Google Maps for Mobile，这是一项导航服务，它提供了行车路线指示（turn-by-turn direction）、实时路况更新和自动改道功能。当时的市场领导者TomTom和Garmin通过订阅销售导航服务，而Google则免费提供导航服务。

这一事实被普遍视为不利于现有公司，在Google宣布这一消息后这两家公司股价应声下跌。正如一位分析师在当时指出的，“如果它是免费的好服务，你为什么要付钱呢？”

伴随智能手机取代了个人导航设备，Google Maps进一步超越了TomTom和Garmin。当在2015年被问及是什么导致了公司的衰落时，TomTom公司CEO列举了两个因素：2008年的经济危机和“Google开始免费提供导航服务”。

当时一些市场参与者质疑Google是否在利用其在搜索领域的支配地位来推动Google Maps的发展。2009年一家出版商指出，“61%的Google Maps访问量直接来自Google”，这使之较MapQuest更具优势。

这家出版商写道，“只要Google在搜索领域占据支配地位，MapQuest就面临艰难的访问大战（battle for visit）。”Consumer Watchdog（一家倡导保护消费者权益的NGO）致信反垄断部门，指出Google“能够在搜索结果中不公平地优先于Mapquest等竞争对手之前展示自家服务，从而得以巩固其市场支配地位。”

2013年，Google以13亿美元收购了以色列众包（crowd-sourced）地图提供商Waze。这次收购消除了唯一对Google有意义的竞争威胁，巩固了其在行车路线导航领域的支配地位。

虽然Google通过免费提供Google Maps占领了导航市场，但如今Google通过销售广告使Waze和Google Maps都实现盈利。2013年Google开始推出一种形式有限的地图广告，近年来范围逐渐扩大，开始允许本地企业在地图上购买广告以最大限度地增加流量。

Google公司的研究显示，在搜索附近地点的用户中有76%的人在当天内到访了相关业务主体；28%的搜索最终促成交易。如此高转化率让分析师相信，到2021年，仅Google Maps就可以帮助促成19亿至37亿美元的增量收入。一位分析师在评论Google Maps对Google生态的价值时指出：

“Google Maps的用户基础多年来一直令人印象深刻，几年前就超过10亿，但商业化才刚刚开始……Maps是Google拥有的最接近应用层的平台，在生态系统中有三个利益相关方：1）用户；2）发布商；3）广告商。Google Maps对移动端的重要性包括广告和按需运输（transportation-on-demand）方面的市场空间，是Google未来服务的最大潜在市场之一。”

b. Market Power

Google Maps是地图数据和行车路线导航服务领域具备支配地位的提供商。

Google拒绝向委员会提供Google Maps所占市场份额的信息。然而，根据第三方的估计，Google Maps和Waze合计占据行车路线导航服务81%的市场份额。一位市场参与者估计Google Maps API占据了B2B市场90%以上的份额。

一些开发者表示，Google Maps在获得更高市场地位后引入了更多的许可限制。有人指出，Google现在对关键地图技术的控制使其能够掌控一切。一位开发者说到，“我们获得了Google Maps的授权许可，这本质上是一份附合合同（contract of adhesion）。

这里充满了限制，我们无法通过协商进行更改。”这位开发者补充道，他们曾尝试改用其他地图，但没人拥有可与Google Maps相比拟的地理深度和覆盖广度。“其他供应商仍然重视我们并希望为我们提供帮助”，他们说道，“对于Google，我们只得遵守他们的所有限制。”

有几个因素表明Google Maps有能力保持其支配地位。创建地图数据需要高昂的固定成本，这构成了重大进入壁垒。Apple最近开始从头建立地图数据库，并对小组委员表示这项努力需要花费数十亿美元。

此外，Google还得益于在跟踪和处理位置数据方面的巨大领先优势，以及具备追踪功能的Android设备的广泛普及。一位分析师最近在评论Google Maps的盈利潜力时写道，Google Maps具有相当持久稳健的护城河（reasonably sustainable moats）。

某些企业已经公开披露了他们对Google Maps的依赖。例如在2019年，Uber披露其依赖Google Maps来构建平台的关键地图功能。它补充道，“我们认为没有替代性的解决方案可以为我们平台提供在全球所有市场中运营所需的功能。”Uber披露，在2016年1月1日至2018年12月31日期间向Google支付了5800万美元的Google Maps使用费。

在提交给小组委员会的一份报告中，一位使用Google Maps为其预订系统、网站和移动应用赋能的市场参与者表示除了使用Google Maps之外没有其他选项。

它写道：“本地企业最有可能使用Google的工具来索引他们的网站，因为Google控制着搜索引擎市场，有能力决定这些网站是否将出现在消费者搜索结果中。”这家公司推测，“Google在其工具中融入的数据优势只会随着时间的推移而增长，新玩家永远不可能达到此等规模体量、用户基数或者参与竞争所必要的数据量。”

c. Merger Activity（并购活动）

Google已经进行了多次与数字地图相关的收购：Where2Technologies（2004）、Keyhole（2004）、Skybox（2011）和Waze（2013）。在这些收购中，只有Google支付11亿美元的Waze收购案受到反垄断调查。虽然Google最初并未报告Waze交易，但FTC和英国公平交易办公室（OFT）都对该交易进行了审查。

两个执法部门最初都批准了交易，但后来又重新审视了这一决定。2019年，OFT委托进行了一项研究来审查其过去的并购案例，包括Google/Waze。而作为对以往科技并购案进行更广泛审查的一部分，据报道FTC正在审查Waze交易。

FTC向小组委员会提供的材料表明其对Google/Waze交易的分析存在局限。FTC的一份文件显示其重点是评估Waze的数据质量，得出的结论认为Waze地图不是Google Maps的替代品。目前尚不清楚FTC是否认为Google并非因为地图功能而收购Waze（Google自己的文件显示Waze不如Google的产品），而是为了消除一个独立的地图数据源。

并购Waze让Google收获了世界上为数不多的既开发导航地图还提供行车路线导航服务的公司。Waze成立于以色列，最初依靠公共领域的公开数据进入美国市场，并通过驾驶者的输入进行数据提炼。

Waze的模型依赖于用户生成的地图，当驾驶者使用Waze时，实时数据就会被反馈回应用程序中，志愿者“编辑”们通过修改街道名称、添加企业和进行其他更新来主动对地图进行微调。

Waze的文件显示，截至2012年，尽管该公司开始通过基于位置的广告来将这款导航应用商业化，但公司仍优先考虑增长和吸引用户而非创收。

Waze的内部介绍称，众包数据是该公司的一大特色。一份报告指出，“公司的DNA是一个社交网络，由用户产生，我们只是舞台，而非舞者。（The DNA of the company is of a social network, and user generated, we are merely the stage, and not the performers）”在2013年的一份文件中，Waze定义了它的两个主要竞争优势：第一，Waze是具有最新数据的实时地图，用于提示更新交通事故和路况等信息；其次是业务“零成本”。

Google的文件显示，到2012年，Google Maps已成为桌面、移动端和API领域的数字地图顶级提供商，并且正在密切关注Waze的高速增长。Google在当年的一次报告中指出，Waze是导航类下载量最多的应用，日下载量增长了30%，平均每天下载量约为10万次。

Google还强调了一个事实，即Waze是唯一实现全栈垂直集成的地图应用，涵盖了提供商、应用程序、地图、路况和搜索层。

在一次内部陈述中，Google确定了收购Waze的几个战略依据。其中包括：获得一个“高参与度的地图贡献者和专业知识社区”，“培育/发展社区”，Google表示这正是他们努力的目标；获得一个可以通过“实时事件数据”维护新地图的“可扩展的解决方案”；使用Waze作为沙盒来测试地图/导航功能；并获得一支“在地图方面有丰富经验的高素质团队”。

Google认为Waze在几个指标上的排名很差，包括在小城市搜索结果的准确性以及有限的地图搜索能力等。Google在评价Waze的地图模块时写道：“数据丢失，渲染过于简单，细节丢失。”同时，Google将Waze的未来财务预测描述为“具有高度投机性”，并指出不到10亿美元的收购价格对于2012年收入少于100万美元的公司来说较为昂贵。

在对FTC的回复中，Google表示用户并不缺乏功能完善的导航替代品，这反映出“进入门槛较低（且不断降低）”。Google特别强调了Waze的进入，着重于关注Waze“在美国投放的两年内，在所有项目上的花费远低于2000万美元”，并指出它只能使用公共领域的数据进入市场。

相比之下，市场参与者将Google和Waze视为“高度集中”的可导航数字地图数据库（navigable digital map databases）和行车路线导航应用（turn-by-turn navigation applications）市场上的紧密竞争对手。

在交易之前，Waze已经注意到它和Google是仅有的全栈垂直整合的公司。一位市场参与者向反垄断执法部门表示Waze是“Google在实时行车路线导航服务领域中最直接的竞争对手，是数字地图领域中最有机会战胜Google强大的数据和资金优势的竞争对手。”

市场参与者列举了一些关于此次交易将会破坏竞争的因素。

首先，行车路线导航的市场进入门槛很高，新公司很难进入。一位市场参与者表示，“可导航数字地图数据库包含的信息远远超过地图和地址。

例如，Google的数据库包括一系列其他信息，例如交通、路况和改道信息、内部和外部照片、评论、Google+上的好友点评。”尤其是Waze拥有独特的众包模式，其他公司很难复制。

尽管Waze已经获得了先发优势并达到了用户“临界点”，但自发参与编辑Waze地图的志愿者“不太可能无偿为多组地图数据担任同样的角色”。市场参与者补充道，“一旦这些编辑者各显神通持续输入，他们便会创建一个功能强大的地图，其他用户也会因缺少其他同等质量的实时地图从而被动转向使用Waze。结果就是被动加入的Waze用户没有多宿（multi-home）的动机。”

第二，市场参与者指出这样一个事实，即Waze是唯一一家有条件将Google Maps赶走的公司，因为它和Google一样没有财务压力。一位创业者指出，“Google和Waze并不在乎维持地图更新要花费多少钱。Google是因为它有很多钱；Waze是因为它依赖于社区。”一位市场参与者表示：

“此次收购将有效地消除Waze在市场上的破坏力，否则它将有能力挑战具有支配地位的Google Maps。从本质上讲，Google收购Waze是防御性举措——它试图消除市场上的破坏性力量。”

一些市场参与者和反对这项交易的人士指出，Waze的CEO，Noam Bardin表示Waze是Google Maps的“the only reasonable competition”，这表明Google可能一直希望通过收购来其清除其最重要的竞争对手。

第三，市场参与者认为此次收购将使Google既有动力也有能力阻止那些提供移动导航和社交网络服务的应用程序在内的竞争对手。Google为了减轻外部的担忧，在给FTC的信中强调了有大量提供商可授权地图、交通和事故数据给移动应用使用。

直到今天，Google Maps和Waze团队仍然是分开的。分析师称Google已将Waze作为在不损害更庞大的Google Maps资产的前提下，测试和迭代导航应用程序商业化模式的一件工具。一位市场参与者表示，“Google将Waze用作广告试验品”，并指出Waze已经发布了针对位置的定制广告效果报告，这些信息似乎为Google Maps最近的广告扩张提供了信息。

自从完成对Waze的收购后，据报道Google已经占据导航地图服务市场81%的市场份额。尽管Google声称进入门槛较低，替代产品丰富，但自Google收购Waze以来尚未出现任何有意义的竞争对手。根据FTC向小组委员会提供的材料，目前尚不清楚FTC是否全面评估了进入壁垒。取而代之的是FTC似乎主要采取静态的观点，重点关注Waze地图的现有质量，而不是评估此次收购的动态影响。

（在对Google收购Waze的案例中，国会众议院反垄断小组委员会，也就是本调查报告撰稿人，似乎对于FTC当年对于此次收购的反垄断调查结论颇有微词。面对新兴产业——至少在当年——反垄断部门的认识也存在时代的局限性。就连互联网平台本身——不只是Google，GAFA每一家都是如此——的商业模式这十年中仍处于不断优化、完善、扩张的循环中，至今仍未到终局，因此今之视昔，难免陷入求全责备的语境中。）

d. Conduct（行为）

i. Raising Prices（提价）

多年来，Google提供一个免费版本的Maps API，鼓励开发者用Google Maps构建应用程序。然而在2018年，Google Maps为核心地图API专门推出了一个“现收现付”的定价计划。这一转变大大减少了一家公司每天可以免费进行Maps API调用的次数——从每天25000次减少到930次左右。开发者表示，这一变化相当于价格上涨了1400%。

在提交给小组委员会的一份报告中，一位市场参与者说Google是在获得支配地位之后才开始提价的，市场参与者的成本“增加了20倍以上，而且没有可行的替代方案。”

另一个开发者表示，2018年的价格调整“使我们的账单从10月份的90美元/月增加到12月份的20000美元/月。”开发者表示，随后通过将位置检索功能更直接在用户的设备上实现，可以降低上述费用，因为这项更改赋予Google更强大的能力去识别和跟踪设备用户。

一些开发者公开表达了他们的不满，他们指出Google并未就如此大幅度提价的决定给予开发者明显的通知，凸显了Google制定商业条款的权力。一位开发者表示：

“我知道Google想把它变成一个业务条线。但这令人感觉他们在利用我们。他们知道自己是最棒的，无人能及。他们不再只是免费或以非常低的价格提供Maps以换取我们所有的使用数据，他们现在认为还需要收取非常高昂的费用。”

实际上，Google让市场参与者花了双倍的钱访问Google Maps——首先是向Google提供有价值的使用数据，然后再向Google支付基于流量的API调用费。

ii. Tying（搭售）

面向企业的地图产品通常有一组核心功能，以提供更强大的地图服务。例如，“Google Maps Platform”向开发者提供地图数据的同时还会提供交通数据和地点数据（也称为地点搜索）。

一些开发人员会选择混合搭配，比如使用一家公司的地图数据和另一家公司的地点数据。然而，Google禁止开发者将其任何部分的地图工具与任何非Google的地图功能一起使用。截至2020年4月之前，Google Maps Platform服务条款包括以下规定：

（e）不适用于非Google地图。客户不能在包含非Google地图的应用程序中使用Google Maps的核心服务。例如，客户将不能（i）在非Google的地图上显示Places列表，或者（ii）在同一个使用非Google地图的应用程序中显示Google街景图像。

（No Use With Non-Google Maps. Customer will not use the Google Maps Core Services in a Customer Application that contains a non-Google map. For example, Customer will not (i) display Places listings on a non-Google map, or (ii) display Street View imagery and non-Google maps in the same Customer Application.）

在2020年4月，Google在语言表述上做了微调：

（e）不适用于非Google地图。为了避免质量问题和/或品牌混淆，客户将不能在客户应用程序中将Google Maps核心服务与非Google的地图一起使用。

例如，客户将不能（i）在非Google地图上显示或使用Places内容，（ii）在同一屏幕上展示Google街景图像和非Google地图，或者（iii）将Google地图链接到非Google地图内容或非Google地图。（(e) No Use With Non-Google Maps. To avoid quality issues and/or brand confusion, Customer will not use the Google Maps Core Services with or near a non-Google Map in a Customer Application. For example, Customer will not (i) display or use Places content on a non-Google map, (ii) display Street View imagery and non-Google maps on the same screen, or (iii) link a Google Map to non-Google Maps content or a non-Google map.）

（为保证措辞，故于上两段表述中粘贴原文方便对比。）

这项规定的两个版本都禁止开发者将任何Google Maps核心服务组件与非Google的地图服务一起使用。2020年4月对服务条款的修改更具限制性：甚至禁止开发者在任何其他地图“附近（near）”显示Google Maps的任何组件。

实际上，Google的合同条款导致一些大公司完全转向Google的生态系统，即便他们可能更喜欢来自非Google提供商（如Mapbox）的地图服务。

通过与市场参与者的访谈，小组委员会了解到Google正在积极执行这一条款。

据一家公司称，Google密切跟踪并向融合使用Google位置数据和非Google的地图数据的开发者施压，这实际上迫使他们选择全部使用Google的地图服务，或者完全无法使用。一家公司将Google的强制策略描述为“It’s a bigger player putting a gun to our head saying ‘switch or else.’”

由于Google在在线搜索领域的垄断地位为其提供了大量数据和丰富索引，因此它的地点搜索功能对许多市场参与者而言不可或缺。一位因Google强制限制而失去商业伙伴关系的市场参与者表示，“Google利用对其主要搜索产品的访问控制权恐吓与其他地图提供商合作的企业。”这位市场参与者指出Google的行为现正威胁着他公司的生存，他说到，“这对我们而言是真实存在的。”

Google被要求确定并证明是否存在对Google Maps Platform的开发者使用非Google地图服务能力的任何限制。Google回应称，它确实“限制开发者将Google Maps核心服务整合到使用非Google地图的应用程序中”，以“防止品牌混淆和其他负面用户体验。”

Google随后修改了服务条款以反映其对小组委员会问题的回应。然而开发人员和地图提供商质疑Google的理由。他们指出，开发人员才是最有能力确定来自多个提供商的地图服务组合是否会产生负面用户体验的人。

Google还利用其在地图领域的支配地位来为Google Cloud Platform （GCP）获客。具体而言，Google在2018年实施了一项修改，要求所有API调用都要使用有效的API密钥，该密钥必须链接到GCP帐户。

所有对Maps JavaScript API和Street View API的无密钥调用都会触发带有“仅供开发之用”水印的低分辨率地图。开发者如果没有GCP账户就不会有API密钥，实际上就会被Google Maps拒之门外。即使应用程序是在非Google的云平台上构建的，开发人员也不得不为调用Maps API而使用GCP。

据估计，自2017年以来，来自GCP的收入增长了两倍多，而这一年正是Google开始将Google Maps权限和GCP捆绑的前一年。

iii. Self-Preferencing through Contractual Restrictions（通过合同限制偏袒自己产品）

一些开发者告诉小组委员会，Google利用对数字地图的控制，在其他业务领域偏袒自家产品。

由于Google既提供地图服务又提供基于地图的其他产品，因此它可以有选择地对依赖其地图产品的第三方进行降权，从而损害竞争对手。例如市场参与者指出Google在Google Maps API的许可协议中增加诸多限制——这些限制适用于第三方开发者，但不适用于Google的一方产品。

一个例子是地图缓存的不平等权限。服务器存储地图图像副本，以便在下次调用时快速分发这些副本，即为地图缓存。如果不进行缓存，则每次请求时都需要绘制地图，这个过程要慢得多。尽管先前版本的Google Maps API协议允许开发者进行缓存，但最新的版本则除有限例外情况以外禁止缓存地图。

基于Google Maps API构建的第三方应用不能再存储地图缓存，不过市场人士指出，Google自己基于Google Maps开发的产品，从本地搜索服务到酒店搜索引擎，都没有受到类似的限制，这使得它们的加载速度比第三方更快。

一位市场参与者在评论这种不对称情形时表示，Google拒绝第三方缓存的决定导致“与Google相比，我们的地图能提供的服务被削弱了。”其补充道，“这就是为什么我们不能创建一个像Google那样提供方向信息的应用程序，又或者为什么我们不能像Google那样快速更新用户定位的原因。”

iv. Strategic Platform Mismanagement（战略平台管理不善）

尽管Google对小组委员会关于Google Maps问题的回答中强调了“质量”和“用户体验”，但公开报道显示，Google Maps的列表“充斥着数百万个虚假的商业地址和名称”。虚假名单的出现既可能是由于企业伪造信息，也有可能是骗子公司在Google Maps上盗用合法企业的名称，从而将用户电话或访问从合法企业转移到骗子企业上。

《华尔街日报》对的一项专家调查估计Google Maps上每天都存在大约1100万个虚假企业。专家表示Google Maps上“大多数（a majority）”的企业名单，如“承包商、电工、拖车和汽车修理服务、搬运工以及律师等其他企业”实际上并不位于Google Maps所标注的位置。

这些假名单危及消费者安全，导致Google Maps用户在不知情的情况下寻求假冒的供应商提供房屋维修和其他服务，最终为劣质产品支付虚高的价格。

虚假列表还会使合法企业处于不利地位，导致劣币逐良币。营销商利用这个问题向商家索要赎金，不然威胁通过大量的假冒商家将其从清单中挤出。当一家汽车垃圾场从Google Maps结果的第一页下降到第二页时，其收入下降了一半，陷入倒闭边缘。

受到虚假名单影响的合法企业表示，联系Google报告情况通常无法得到解决，实际上他们能够保护自己免受虚假名单影响的唯一方法就是向Google购买广告。在过去两年中，最容易受到广告欺诈影响的生意类别的广告价格上涨了50%以上。

小组委员会多次就此向Google进行质询。在小组委员会2019年7月16日的听证会上，Lucy McBath议员询问Google经济政策总监Adam Cohen，Google正在采取哪些步骤来识别和删除Google Maps上的欺诈名单。她补充道，“是因为在线搜索领域缺乏竞争才让Google能够如此自负地面对这个问题么？” Cohen回应说，他并不熟悉相关事实。

针对Cicilline主席发出的后续信函，Google写道，没有证据证明Google Maps上的虚假名单数量在1000万左右。Google表示，截至2019年7月已经删除了超过300万个虚假的商业资料，并且实施了严格的政策，并创建相关工具以便让用户能够标记虚假内容。

数字广告专家和从事欺诈活动的个人都认为Google对这个问题视而不见。据《华尔街日报》报道，一位受Google邀请帮助解决相关问题的广告专家认为，Google“显然选择了不解决问题。”一位帮助提供虚假名单的人说，他的活动留下了“巨大的脚印”，但Google“任其发生。”他补充道，“我知道Google了解这些情况。”

七、Cloud（云）

Google Cloud（谷歌云）

Platform （GCP）是Google在2008年首次推出的一整套公有云计算服务。如今Google Cloud是Alphabet增长最快的业务线，2020年Q1实现收入27.8亿美元，同比增长52%。提供给小组委员会的文件清楚地表明，云市场是公司最高优先级。

GCP是美国第三大IaaS服务提供商，yoy增长率是目前市场领导者Amazon Web Services的两倍。如今，GCP与SNAP、Spotify和Tik Tok等数据密集型（data intensive）公司均签订了长期合约。

小组委员会审查了Google公司内部文件，这些文件概述了Google在收购方面的重大投资计划。迄今为止，这些收购包括Orbitera、Cask Data、Velostrata以及Elastifile等。

Google最近斥资26亿美元收购了Looker，以用于“为Google Cloud的客户添加一个新的数据分析工具。”在某些情况下，Google在收购了提供混合云解决方案的公司之后，令这些公司只与Google的云基础设施兼容，有时会将它们集成到第一方PaaS和SaaS产品中，只能通过Google Cloud终端方可使用。

根据对市场参与者的采访和Google的内部文件显示，Google采用的两个策略引起了人们对可能存在反竞争行为的担忧。

首先，Google似乎利用其具有支配地位的业务线，包括Google Search和Maps等热门API，以及机器学习服务，通过折扣和免费版本的服务吸引客户到其云平台。

例如，根据公司内部战略文件，2018年Google“与Play团队一起推出了一项计划，根据游戏开发者在Play Store的支出情况向其提供GCP积分，以提高对Play的关注，并诱导其向GCP迁移。”GCP通过利用Google在现有市场的优势损害了竞争。

其次，Google的文件显示它正考虑将其广受欢迎的机器学习服务与Google正需要推广的其他服务进行捆绑。

Google近期的一份云服务定价策略文档解释道：“我们需要考虑的问题是，我们是否使用Big Query作为入口来让客户将所有服务作为套件进行使用，例如Data Proc、Data Flow等，并在Analytics Suite上给予价格折扣。因为如果他们使用所有其他服务，他们将很难离开我们。”

该文档继续描述潜在的折扣，并最终制定了一种定价模式，这种定价模式可以使客户将80%的工作量放在GCP上更划算。”正如本报告其他部分所述，如果缺乏干预，该市场的进入壁垒和网络效应将意味着很可能出现高度市场集中。随着Google在这一领域的发展，监管者和执法者应该警惕潜在的反竞争行为。

本文来自微信公众号：锦缎（ID：jinduan006），译者及点评：一介庶民