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美墨之间玉米贸易纠纷：颜色之争还是物种之争？

晰数塔互联网快讯
2023-07-28 19:36

本文来自微信公众号：刘博叨叨（ID：liubodaodao），作者：刘博叨叨，头图来自：视觉中国

围绕着玉米的双边贸易，美墨两国政府出现了纷争。鉴于此前的技术性讨论没有达成一致，美贸易代表处（USTR）在当地时间的6月2日，正式向墨方提出要求，而此问题上的分歧，也从而进入了北美地区自贸协定框架之下的咨询机制。自贸协定的第三国加拿大也在此后不久，紧随美国节奏向墨方提出了同样控诉。这里，就三方在玉米贸易问题上产生纠纷的原因、各自持有的观点、纠纷的出路以及由此对域内甚至全球玉米贸易可能产生的影响，做些简单分析，供大家参考。

一、玉米生产对墨西哥国家的意义

根据考古发现，享有玉米故乡之称的墨西哥，在公元前 8，700 年就开始了该作物的种植。作为雌雄同珠的植物，全球（主要是拉美地区）共有220多个种，在墨西哥种植的64个品种中， 59个则属于本地原产，分属于7大类。这些品种既有颜色的差别，又有产量上的区分，并且在不同的自然环境下，也有着自身的特殊属性和生产成熟期（墨西哥农业与农村发展部资料）。在当地现任政府以及一些物种原产地组织，更是将玉米生产提高到了国家级层面，他们经常使用的一句话，则是“没有玉米就没有（墨西哥）国家（sin maíz no hay país）”。

因此，玉米生产特别是白玉米的生产对于墨西哥的重要性，应该不低于水稻种植对我国的意义，这不仅关系到了大量农户的利益，而且也是当地居民的主要粮食。根据墨西哥农业农村发展部的资料，墨西哥每年白玉米在总量中占比高达88.2%，作为当地居民的主打口粮，每人每年吃掉的白玉米为346公斤。

基于该原材料制作的玉米饼，更是人们几乎每天都要直接消费的产品，在该国的消费价格指数中也占有相对大的比重。同时，利用玉米饼制作的各个款式和规格的Taco，不管是小号的Pastor，还是大号的Quesadilla，不管是配用的Carnita，还是夹裹的Huitlacoche，既会让当地居民和旅游者大快朵颐，也使得这些食物传到世界的各个角落。

除了直接食用之外，通过对玉米饼的后期切割和煎炸加工成其它产品消费，由此也形成了该国独特的餐饮风格。譬如炸制的玉米片（Topoto）、烤制玉米饼（Tostado）、玉米片烧西红柿奶酪（Chilaquiles）、翡翠辣汁玉米卷（Enchiladas）、脆皮玉米卷（Flautas）等等。

二、美墨之间的玉米贸易以及颜色之争

作为玉米故乡以及曾经的生产大国和当今消费大国，该农作物无疑为墨西哥历史和文化的形成与发展起到了重要作用，并为其增添了不少的荣耀。上世纪60年代末，随着可开垦耕地数据的逐渐减少和土地改革红利的消失，墨西哥农业生产的“黄金期”也相应结束，玉米生产增长潜力已不存在。另一方面，随着人们生活水平的不断提高与改善，对肉奶蛋等动物蛋白的需求也在连续上升，由此对饲料用玉米的需求日益增加，当地生产远远满足不了，每年都有依赖大量的进口加以补充。2022年，当年消费的4500万吨玉米中，国内生产量占比在60%左右，剩下的18万吨，则需要在国际市场上购买。

在北美自贸协定全部落实（2008年）之前，玉米贸易实施的是一种配额制，在配额量之内，墨国自美进口属于零关税，超额部分，则要征收关税。因此，在1994~2014年之间，尽管自美进口玉米有所增加，但大多数年份则停留在5百万吨上下，占美玉米出口总量的10%。对美国玉米生产者来讲，北美自贸协定的全部实施，无疑是一大利好，逐渐将墨国变成其第一大出口目的地。根据美国农业部的数据，当年玉米出口达3909.6万吨，而同期向墨西哥市场则销售了1117.2万吨，占总数的27.96%。2022年，更是达到了1800万吨。

本届政府2018年刚上台之际，在其制定的2019~2024六年发展规划中，提出了在2021年实现玉米和食用豆自给的目标，同时重新恢复了之前实施的农产品保护价制度，并成立了墨西哥粮食安全公司（Seguridad Alimentaria Mexicana，简称SEGALMEX），具体负责粮食保护价（玉米、小麦、水稻和食用豆）的落实以及粮食的收购工作。另外，为增加和保障玉米的生产，墨政府还颁布总统令，自2024年1月，禁止转基因玉米的进口。

从实际情况来看，玉米保护价实施以及粮食安全公司运营并不理想，尤其是国家粮食公司运营中无法避免的贪污腐败现象，更是进一步影响了粮食生产，效果大大低于政府的预期。不仅用作饲料和工业用的黄玉米进口量逐年增加，而且即使用于制作玉米饼被居民直接食用的白玉米，也开始出现供求缺口而不得不依赖进口。

问题的另一方面，则是美国转基因玉米生产者的利益。根据美国农业部提供的数据，每年生产的玉米总量中，只有7%左右属于非转基因玉米。因此，如果墨西哥自2024年1月起，不再允许购买转基因玉米，那么每年对墨的出口，将很难在国际市场上找到更好的出路，由此直接影响到当地玉米种植者的经济利益。当然，美玉米生产者也可以根据墨西哥需要，种植非转基因玉米，这样则会引起一系列的后果，既涉及到种子公司、除草剂公司的利益，又可能增加玉米的生产成本20%上下。在这种情况下，美国玉米种植者、种子公司以及除草剂公司，应该不会坐视不管。

实际上，在2022年中期，美国商务部就此问题，利用北美自贸协定规则，向墨西哥政府施压。根据规定，对转基因玉米的进口禁令，必须要具有科学论证，否则，就被视为有悖于自贸协定，就有被美方对墨出口至美产品实施高额关税惩罚的风险。对此，墨西哥经济部积极开始应对。一方面，通过正式渠道，申诉禁止转基因玉米进口总统令的合法性，不存在违背北美自贸协定规则的嫌疑。另一方面，也在试图对禁止转基因玉米进口总统令进行修正，将该总统令的实施期限延至2025年1月。

不仅如此，还具体确定了禁止转基因玉米的进口范围：对用于饲料用玉米以及用作生产玉米油玉米糖等的工业加工，由于不是当地居民直接使用，属于可进口范围；如果进口玉米用于制作玉米饼并直接被当地居民食用，则严格禁止其进口。

从最后结果来看，墨方所作的上述政策性调整，并没有满足美政府和美玉米种植者的要求。美贸易代表处（USTR）在当地时间的6月2日，正式向墨方提出要求，认为此前的双边技术性讨论没有达成一致意见，所以，在此问题上的分歧，从而进入了北美地区自贸协定框架之下的咨询机制。

三、白玉米进出口总统令，将进一步激化北美地区的玉米贸易之争

2023年6月24日的联邦日报中，颁布了一项总统令，对该国进出口的白玉米征收50%的关税，有效期至2023年12月31日。在此之前，墨国政府为了减轻通胀压力，曾在2022年5月份制定和实施的反通胀和反匮乏措施（Paquete contra inflación y carestía，简称 Pacic）中，取消了对白玉米的进口关税。但是从实际结果来看，该手段并没有带来预期的效果。根据墨国统计局数据，在2022年5月~2023年5月期间，全国通胀水平为5.84%，而包括玉米饼在内的食品类价格则累计提升到了11.14%，是总量的两倍多（图1）。

图1 墨西哥年通胀水平，2020年1月~2023年5月（%）

资料来源：作者根据墨西哥统计局数据整理。

实际上，在取消白玉米进口关税之前，墨国的食品类价格指数就已经处于飙升轨道，除了受到国际上尤其是以美国为代表的发达国家通胀高企的影响之外，还在俄乌冲突的局势下进一步恶化。可以说，取消白玉米的进口关税，很难遏制当地白玉米价格的上涨趋势。

另外，更为重要的是，墨国进口玉米的主要来源地是美国，少量部分来自加拿大。尽管自美进口的大部分是用于饲料和工业加工，但依然有少量用于直接食用的白玉米。从总体上来看，不管是进口主项的黄玉米，还是占微量比重的白玉米，因享有北美自贸协定的特权，美产玉米对墨出口都是零关税。因此，通过取消白玉米进口关税而实现增加进口并同时减少进口费用的做法，如果继续以进口美产玉米为主，无法增加来自那些与墨不存在自贸协定国家的同类产品，或者增量有限的话，那么很难由此降低白玉米的成本，最终更是无法减轻通胀压力。官方统计数据也显示，2022年的白玉米进口金额为2.3亿美元，百分之百来自美国。

同时需要指出的是，对白玉米进出口征收50%关税的决定，很大程度上还与锡那罗亚州（Sinaloa）玉米种植农户苦于粮价过低有关。目前，当地白玉米收获的产量达到了600万吨，市场收购价在每吨5000比索左右，而农民期望以及政府提供的保护价则在7000比索上下；限于财力，联邦和州两级政府只能按保护价收购200万吨，剩下的400万吨，如果缺乏其它途径，则有可能只有贱卖给私人粮商的出路，导致谷贱伤农的后果。

所以，对于刚刚颁布的总统令，尽管根据官方公开的说法，是因为前期实施的零关税并没有减轻当地的通胀压力，特别是食品方面的价格上涨幅度大大高于消费价格指数。但是在实际上，则有可能有多重意义的考虑。第一，通过将白玉米进出口关税规定在50%，既可以减少出口数量，增加当地市场的有效供给，达到减少进口美国产玉米的目的。第二，抬高当地玉米的市场价格，利于农民在高价位上销售掉剩余的400万吨白玉米，由于进口量高于出口量，所以同时提高进出口关税的最终结果，则是进口价格上升幅度高于出口减少导致的价格下行水平，最终依然是当地市场白玉米价格的上涨。

第三，更为重要的是，本届政府在竞选期间，就打出了白玉米自给自足的口号，并在上台之后，制定了产品保护价鼓励农民种植白玉米的积极性。在此前4年多的执政时期，由于当地市场的价格高于政府制定的保护价，政府利用财政手段干预市场也就没有了依据，从而不存在高价收购农民粮食造成的额外财政支出。一方面，在目前形势下，不仅联邦政府而且州级政府，都处于财政吃紧的状况，尽管按照保护价收购1/3产品，已经是勒紧了裤腰带，尽了最大努力。但是对于剩下的2/3产量，如果政府不采取有效措施包含农民的利益，谷贱伤农可能不是大问题，最为伤脑筋的事，无疑是本届政府如何兑现竞选期间的承诺，兑现粮食收购保护价的权威。

当然，实施50%的白玉米进出口关税，墨政府所面临的风险也需要给予重视和警惕。这是因为，征收白玉米进出口关税，不仅涉及到了那些同墨国没有自贸协定的国家，同时也包含了同处北美自贸协定区的美国和加拿大产品。这无疑使得北美三国在玉米贸易方面的争论，又增加了新的因素，有可能进一步使得该问题的纠纷以及最终解决增加了难度，墨方在咨询过程以及后期的裁决中，败诉的概率也大大提升，面临被美方实施关税惩罚的可能性与日俱增。

四、几点思考

在玉米的双边贸易争执出现之前，墨美双方已经存在能源政策纠纷，美方也控告墨国能源政策违背北美自贸协定规则，并由此进入了纠纷解决的途径。但是，面临中期选举以及移民问题的压力以及其它多种因素的考虑，该纠纷的解决被美方无限期搁置。那么，现在出现的玉米双边贸易纠纷，是否也会延续能源政策纠纷的前辙，被美方无限期搁置，无疑是一个大大的问号。

根据个人观察，玉米双边贸易纠纷被美方无限期搁置的可能性较小。首先，在清洁能源可更新能源开发的问题上，美国两党并不存在完全的统一意见；实际上，在特朗普执政时期，发展清洁可更新能源，并不是其执政重点。同时，尽管拜登政府积极主张清洁能源可更新能源开发利用，但是在面临其它方面压力的情况下，同样也对这方面的争执按下了暂停键。但是，在玉米争执方面，不管是现在执政的民主党，还是在野的共和党，双方的看法都一致。其中关联的既有玉米种植者的利益，也有种子公司、除草剂公司的利益，而这些都是两党执政的基础，不可能对墨国黄玉米进口禁令不管不问。

需要同时指出的是，在墨国生活以及到墨国旅游者会发现，当地居民特别是墨西哥城居民食用的玉米饼，大部分并不是白玉米，而是黄玉米。这好像同墨国总统所讲的存在矛盾，即被用来制作玉米饼并被当地居民直接食用的是白玉米。对此，个人认为，不管是黄玉米还是白玉米，都分转基因和非转基因玉米之分，不能简单地用颜色判断其是否为转基因玉米。

本文来自微信公众号：刘博叨叨（ID：liubodaodao），作者：刘博叨叨