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让硅谷巨头丧胆的欧盟《数字市场法案》，究竟讲了啥？

晰数塔互联网快讯
2022-04-15 19:33

「她真的很讨厌美国。」

四年前，前任美国总统特朗普在七国集团峰会上，向各国首脑们公开抱怨了玛格丽特·维斯塔格（Margrethe Vestager）——这位向来以「严厉」著称的欧盟反垄断主管。

维斯塔格是欧盟技术监管的强硬派，也是重要的推动者。任职欧盟委员会竞争专员期间，她因频繁对苹果、谷歌等美国科技巨头开出天价罚单而声名在外，被称作「硅谷女警」。

眼下，她一以贯之的反垄断行动计划又有了突破性的实质进展。

当地时间 3 月 24 日晚，在欧盟总部布鲁塞尔，成员国和立法者针对《数字市场法案》（Digital Markets Act，简称 DMA）达成了一致协议，并公布了最终文本。

这项新规将反垄断治理的矛头瞄准了苹果、谷歌、Meta（原 Facebook）、亚马逊和微软，旨在规制五大公司在欧洲的商业行为和市场主导地位。符合「守门人」标准的硅谷巨头一旦违反法案规定，将面临巨额罚款，甚至有被拆分的风险。

法案的风格正如它的主导者维斯塔格一样，严格、强硬、好恶分明。外界评价 DMA 是「欧盟 20 年来首次全面修订互联网竞争规则」，也是「2018 年《通用数据保护条例》（GDPR）通过后，欧盟最全面的科技监管立法」，在全球范围具有里程碑意义和深远影响。

该法案可能会重塑应用商店、在线广告、电子商务、短信服务和其他日常数字工具的运营方式，改变大型科技公司现有的核心业务和商业模式。

玛格丽特·维斯塔格是欧盟数字监管立法的重要推动者。| 来源：reuters

就在 DMA 定稿一周后，维斯塔格对外表示，另一项重磅的反垄断姊妹提案——《数字服务法案》（Digital Services Act，简称 DSA）有望在 4 月内敲定，重点是平台对内容的监管责任和定向广告。

欧盟双箭齐发，「守门人」自然不会坐以待毙。但经过一圈激烈的游说之后，他们的抗议演说并未改变欧盟的态度和现实的立法走向。按照欧盟的立法程序，法律文本定稿之后，将交由欧洲议会和欧盟理事会进行投票表决，生效 6 个月后在各成员国施行。

事实上，最后的投票环节不过是走个过场，维斯塔格预计 DMA 将在今年 10 月生效。新规的靴子落地，真正前途未明的，是大西洋彼岸不甘心被驯服的互联网大公司们。

01 铁娘子与「守门人」

在特朗普吐槽之前，苹果 CEO 库克也公开表达过对维斯塔格的不满，认为她让苹果多交税款是一场「政策不公」。

在欧盟乃至全球范围内，维斯塔格是倡导互联网反垄断和科技监管的头号旗手。她在 2014 年出任欧盟竞争事务专员，并在 2019 年被任命为欧盟委员会执行副主席，手握打造欧洲数字治理战略的大权。

她的同僚中，大部分人的权力都会受到种种限制，但她是个例外——不仅可以阻止公司合并，对私人办公室发动突袭，还可以对跨国公司处以巨额罚款。

外界忌惮于维斯特格的强大权力。在 Twitter 上，她的同事们被恶搞嘲讽为头脑迟钝的笨蛋，或诡计多端的政客。相比之下，维斯特格则被描画成眼神睥睨高傲、手持两把大战斧的「中世纪武力女王」。

欧盟反垄断主管玛格丽特·维斯塔格的漫画形象。| 来源：经济学人

正是在这位铁娘子的推动下，DMA 从最初的提案一路加速，经过 16 个月就在立法机构内部达成协议，为最终的获准生效奠定基础。在欧盟的立法程序下，这一连串的行动已经足够快节奏。

DMA 中最受关注的内容，是首次明确了「守门人」的认定条件和标准。

所谓「守门人」，是指大型互联网在线平台企业。这些平台通常拥有巨大的财富，稳定占据着市场主导地位，可以将庞大的用户群体与企业联系起来，还掌握着关键的数据资源。

按照法案规定，「守门人」需要同时符合以下条件：

1. 过去 3 个财年中，在欧盟的年营业额至少为 75 亿欧元，或者市值至少为 750 亿欧元；2. 在欧盟每月至少有 4500 万终端用户，每年至少有 1 万名企业级用户；3. 必须控制至少 3 个欧盟成员国的一项或多项核心平台服务，例如应用商店、搜索引擎、社交媒体、云服务、在线广告和浏览器。

按照这些标准列出名单，确定有资格成为「守门人」的，均是全球市值排行榜上名列前茅的美国科技公司。苹果、谷歌、Meta、亚马逊和微软都在「围猎」的范畴。欧盟本土的互联网公司中，只有 Spotify 有望成为其中一员，但目前的实力还够不上。

不过，维斯塔格否认 DMA 仅针对美国。「DMA 不是针对某些企业或某些企业的国籍。」她在去年接受英国《金融时报》采访时说：「我们试图弄清楚谁应该在治理范围内，谁有可能成为『守门人』，这与市场效应有关。」

DMA 的另一个看点是高额的罚金标准。如果「守门人」违反规定，欧盟委员会可以对其处以上一年度全球收入 10% 的罚款；如果是屡犯，比例可以提高到 20%。

例如，苹果在 2021 财年的总营收达到了 3658 亿美元。如果欧盟对其下达反垄断罚单，按照 10% 的比例，「富可敌国」的苹果可能要割肉近 366 亿美元。

「没有一家公司会对高达自己全球收入 20% 的罚款数额不屑一顾。」欧盟内部市场专员蒂埃里·布雷顿（Thierry Breton）说。

如果企业「屡教不改」，欧盟委员会有权对其展开市场调查，必要的时候可以对企业进行业务拆分，也可能会在一段时间内禁止他们收购其他公司。

DMA 是对欧盟和成员国竞争法体系的补充，不影响原有的竞争法则。

「在担任欧盟竞争专员的七八年间，我学到的一件事就是，处理一些问题需要系统性的答案，也需要提高效率。」今年的西南偏南大会上，维斯塔格在接受外媒采访时说，如果允许非法行为存在，哪怕时间很短，竞争对手和消费者也会面临很大的痛苦和风险。

她期待新规能解决单一执法行动无法解决的系统性问题，通过立法来简化欧盟以往与科技巨头之间的缠斗，建立公平、开放、有竞争活力的市场。

值得一提的是，维斯塔格还说自己正在关注加密货币和元宇宙。一旦等她弄清楚这些科技新物种到底是什么，下一步可能考虑着手监管。

02 左手 DMA，右手 DSA

当地时间 3 月 24 日晚，经过长达 8 个小时的三方会谈之后，DMA 的最终文本出炉。

早在 2020 年 12 月，欧盟委员会提出了数字合规与监管领域的两项重磅法律提案，即 DMA 与 DSA。当时，欧盟内部对「守门人」的认定标准和义务范围等内容并未达成一致。

与最初的提案版本相比，已经定稿的新版法案有以下重点变化：

1. 在「核心平台服务」的范围中，添加了网络浏览器、语音助理，但将联网电视排除在外；2. 提高了「守门人」的认定门槛，将年收入 65 亿欧元和市值 650 亿欧元，分别提高至 75 亿欧元和 750 亿欧元，并量化了月度终端用户和年度企业用户的数量标准；3. 与 GDPR 联动，严格限制「守门人」跨平台合并处理数据；4. 提高处罚力度的上限，从全球收入的 10% 提高到 20%。

图解 DMA。| 来源：欧洲理事会官网

现实中，欧盟与谷歌、苹果等互联网大公司的反垄断之争，是一场场耗时漫长的拉锯战。欧美的反垄断机构也一直被诟病为工作效率低下，反应太慢。

安杰律师事务所合伙人、反垄断律师顾正平告诉极客公园，这是因为互联网环境下垄断行为的认定，涉及一系列复杂的法律和经济学分析。

具体来说，涉及如何界定相关市场，认定市场份额和地位，企业是否存在滥用支配地位的行为，以及企业行为是否有合理的商业理由，是否造成了市场竞争的损害。

如果涉嫌垄断的行为既造成了一定程度的竞争损害，又有促进竞争的效果，还得综合考量促进竞争和妨碍竞争之间，哪个作用更大，需要结合具体的商业情景和行业特性进行认定和分析。

对反垄断来说，不断发生的动态变化和创新，是重要的影响因素。

在 PC 时代，各国政府对当时的科技巨头——微软十分警惕，利用反垄断法律对微软进行持续的调查。

进入移动互联网时代，平台企业创造了一种新的商业模式，导致原有的反垄断法律和执法工具有些滞后，跟不上科技进步和商业进化所催生的各种新业态。

在顾正平看来，传统 PC 时代的科技公司主要依赖技术推动，并主要服务线下传统行业，商业逻辑相对简单。新生的互联网平台经济则是深入到社会生活的方方面面，无论是用户还是相关企业，对平台的依赖性更强。

平台尤其是超级平台拥有海量的用户数据，有更强的网络锁定效应，也更容易拥有强大的支配力和控制力，更容易利用数据操控和误导用户行为、滥用其支配地位打压竞争对手、破坏市场公平竞争，因此需要监管机构进行更全方位和有力的监管。

「DMA 新规设置了认定守门人身份的量化指标和明确的行为清单，指向性很强，且针对违法行为的处罚力度更大，将有利于推动对互联网巨头的案件调查，提高执法和司法的效率。」他说。

作为 DMA 的姊妹篇，DSA 预计在今年 4 月内定稿。

与 DMA 锚定「守门人」不同，DSA 的重点内容是严格监管平台巨头利用自己掌握的庞大数据资源，定向推送在线广告，尤其是禁止针对未成年用户推送广告，同时要求平台承担更多的内容监管责任。

新规的实际影响和执行效果还需要更多的时间验证。欧盟委员会表示，将设立一个咨询委员会和一个高级别的工作小组，负责法案下一阶段的具体执行工作。

一套组合拳下来，大型科技公司头上的合规「紧箍咒」越念越紧。

03 监管黑云下，「守门人」寻求抵抗

布鲁塞尔向左，硅谷向右。

欧盟不断升级与大型科技公司之间的反垄断战争，硅谷巨头则是一边持续发声抗议，一边想方设法进行游说。

Meta 全球事务总裁尼克·克莱格（Nick Clegg）在自己的专栏文章中指出，新法的一些细则「可能会导致产品的服务方式变得僵化，阻碍技术的持续进步和迭代」。

苹果公司发言人称，DMA 的部分规则可能给苹果用户制造不必要的隐私风险和安全漏洞，还将阻碍公司在知识产权方面的收入。

谷歌担心，DMA 的一些规则会阻碍欧洲的创新进程。亚马逊则正在审查新规对客户的影响，并委托研究机构进行评估。

监管趋严，大型科技公司面临巨大的合规压力。| 图片源自网络

与此同时，硅谷巨头们也在不断游说布鲁塞尔，试图引导立法监管的走向。

根据欧盟研究团体——欧洲企业观察站（Corporate Europe Observatory）公布的数据，自 2019 年底新一届欧盟委员会成立以来，大型科技公司与欧盟官方之间，已经召开了 150 多次记录在案的会议，涉及 103 个组织。

不过，在欧盟官方看来，科技公司的努力游说十分「笨拙」，也徒劳无功。眼见自己之前在白费功夫，大公司已经转变应对策略，将注意力的重心放在如何遵守新法。

据外媒报道，谷歌、苹果和亚马逊的法律团队已经在考虑，将新规的实施作为优化公司业务的一部分，包括创建一个新的合规部门。

更为关键的是，这些公司面临着核心业务和商业模式的调整。根据 DMA，各家的潜在变化或许包括：

• 苹果、谷歌在应用商店建造的「围墙花园」可能面临松动，要允许 Spotify 等 App 开发者使用其他支付系统；• 苹果要允许 iPhone 用户从竞争对手的应用程序商店中下载 App；• Meta 和谷歌原来的在线广告商业模式将被限制，未经用户同意，不得依据数据信息向其推送个性化广告；• Meta 旗下的 WhatsApp，可能被要求为 Signal 或 Telegram 等竞争对手的用户提供服务，让他们能够使用 WhatsApp 向别人发送和接收信息；• 亚马逊将被禁止在服务中，使用从外部卖家收集而来的数据，为自己赢得竞争优势。

以上列出的改变只是一部分。有外媒戏称，这项法案的条款内容就像是硅谷竞争对手开出的「欲望清单」。

「DMA 开创了全球技术监管的新时代，结束了大型科技公司日益增长的主导地位。」定稿当晚，欧洲议会内部市场和消费者保护委员会报告员安德里亚斯·施瓦布（Andreas Schwab）说。

哥伦比亚大学欧洲法律研究中心主任阿努·布拉德福德（Anu Bradford）将欧盟的立法影响称作「布鲁塞尔效应」（The Brussels Effect）。因为欧盟是世界上最大的消费市场之一，大多数跨国公司都无法忽视，更不愿放弃。这给欧盟带来了出手监管的底气。

另外，欧洲的法律规则也常为全球监管提供框架和样本。例如，号称「史上最严数据保护法案」的 GDPR，已经成为日本、巴西等国家的法律范本。

放眼全球，针对大型在线平台企业的反垄断监管，已经引起多国的注意，成为势不可挡的治理趋势和国际共识。数据、算法、平台这些数字经济领域的高频词，成为法律框架下扩容的焦点。

在中国，自 2008 年开始实施的《反垄断法》正处在首次修改阶段。

现已公布的修正草案新增加了第十条，规定「经营者不得滥用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争」。

草案还对第二十二条增加了一款规定：「具有市场支配地位的经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等设置障碍，对其他经营者进行不合理限制的，属于前款规定的滥用市场支配地位的行为。」

去年 11 月，国家市场监督管理总局公布了《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，将综合考虑用户规模、业务种类以及限制能力，将互联网平台划分为超级平台、大型平台和中小平台三级。