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美国防疫政策转变幕后：科学、政治、现实多维博弈

晰数塔互联网快讯
2020-04-07 19:48

虎嗅注：随着美国新冠疫情发酵，确诊病例超过30万，特朗普终于开始着急了。据3M公司公开声明，在多日口水战后，他们与美国联邦政府达成了一项1.6亿只口罩的进口协议，与此同时，美国正在世界各地“拦截”抗疫物资。题图来自视觉中国，当地时间4月5日，纽约自由女神像。本文来自微信公众号：八点健闻Plus（ID：jianwennews），作者：王若冰，美国公共政策智库Urban Institute 医疗政策研究员

过去一个月，美国联邦政府抗疫政策在“保经济”还是“重疫情”之间摇摆。

科学模型预测，如果美国不采取措施，因新冠死亡人数将高达220万；如全境保持准隔离状态，美国新冠死亡人数将会下降到10万至24万人。

各州政府自主决策，倒逼联邦政府政策调整。特朗普则开始重新塑造战时总统形象。

从3月底开始，美国新型冠状病毒肺炎疫情迎来大爆发，病例确诊数量出现井喷，截至4月5日（美国东部时间），美国新冠病毒阳性确诊病例已达33.5万人，进入4月，每天新增确诊病例都超过2万人。

公共防控政策开始逐步收紧。对于美国联邦政府来说，过去的一个月是“后知后觉”的一个月，他们用这一个月的时间，完成了从“检测困境”到“明确策略”的转变。

2月底是美国开始着手调整病例检测和防控举措的关键节点。2月28日，美国州一级政府首次发布行政命令，意图控制疫情传播——位于北美西海岸的华盛顿州和俄勒冈州各自关闭一所学校。次日，在各州政府的强烈要求之下，美国FDA决定允许各地医院和学术实验室自行开发检测试剂。几乎同时，当地时间2月29日，华盛顿州出现了首例新冠死亡病例，给美国各界敲响了警钟。

在联邦政府领导下的抗疫措施，显然是失败的：社区传播情况不明、早期检测机制无法推广，错过了防疫的黄金时间点。后来一个月，美国政府的疫情应对定下了新的基调：由各州领头组织，联邦政府起协调和支持作用。

美国抗疫顶层设计的四大转向：疫情优先、成立小组、行政手段、立法保障

最初，美国抗疫政策一直在“保经济”和“抗疫情”之间摇摆。

以不断弱化新冠病毒影响的总统特朗普为代表的“保经济”派，与白宫疫情领导小组内的专家反复拉锯，策略一度混乱不明，直到3月29日，双方才达成共识：优先应对疫情。

即便如此，直到3月中旬，特朗普仍然将新冠肺炎与每年的流感等同。3月11日，世界卫生组织宣布新冠肺炎世界大流行，由此，美国各类大型集会、体育赛事、商业活动陆续取消，美国股市经受多次历史性重挫，在这样的背景下，白宫内医疗科学团队的意见才占据上风。（见八点健闻此前报道：美国确诊病例18万，那位公开怼特朗普的专家越来越受民众拥护）。

3月16日，美国公布了暂时性的“15天迟缓病毒传播”疫情应对策略，建议不要举行10人以上的集会。这15天中，对于以下几个至关重要的问题：疫情是否得到控制，失业和商业停摆代价是否太大，是否调整措施，什么时候恢复常态等等，联邦政府都没有真正表态。

直到近日，特朗普还提出了“疫情应对措施不应该比疫情本身杀伤更严重”的论断，认为应该在4月中旬放开社会生活的管制，这个观点受到以福奇（Anthony Fauci）为首的白宫医疗专家团队反对，他们最终说服特朗普：美国将延长当前社会停摆，保持人际距离直到4月30日。

白宫抗疫组织架构3月底有了巨大调整

早在1月底，白宫就已经成立了新冠疫情应对领导小组，但彼时领导小组并不能直接指导卫生健康体系。主导疫情应对工作的还是卫生健康部（HHS）。

3月底，疫情应对工作开始交由白宫领导小组统筹，具体事务则转由联邦应急管理署牵头接管，小组可以协调多方力量，并直接越过CDC疾控中心进行公众对话。

这种机制性的调整，让信息能够以最快的速度传导到决策层，最终加快了检测试剂开发分发、医疗资源审批等工作，并且理顺了疫情一线的州长与联邦、联邦政府与公众的对话机制。

再次，美国联邦政府决定运用行政令和紧急状态等行政手段，直接动用灾害救援体制内的人力和资金。3月中旬，白宫在公布“15天”策略的同时宣告美国进入国家紧急状态，随后，在各州州长申请下，宣布某些地区进入重大灾难状态。这些行政动作最大限度上动员了全美医疗体系中的社会资源，直接用于应对疫情防控。包括联邦应急管理署管理的四百多亿灾难救济基金和医疗物资战略储备库，以及联邦与州联合运作的所有公立医疗保险和公共卫生项目。此外，军队体系内的海军医疗舰、陆军工程兵团和有医疗训练的退役士兵，也相继投入到对地方政府的援助中。

最后，从立法角度发力，为医疗机构提供资源，同时也为众多受疫情影响的民众解决短期生活问题。国会和参议院中两党较为快速地批准两项法案，通过多个渠道拨款，为地方政府、医疗机构和美国普通民众提供应对疫情的资金支持。

传染病学和经济学如何影响美国决策？

政策调整，是美国联邦政府多维度博弈的产物。

传染病学指导与经济数据反馈，这两大学科因素一直是美国抗击疫情策略的隐形之手。

3月初，美国联邦政府主要依赖的传染病学信息是基于中国病例研究得出的初步结论，特别是八成确诊病例为轻症，重症和死亡病例主要集中在老年人和有基础疾病的人群。这些传染病学信息直接反映在疾控中心对各州的传染病学指导和白宫的公众发言当中。

值得注意的是，早期联邦的策略制定中却并没有强调新冠病毒的高传染力和对医疗系统的巨大冲击。

而学术界早于联邦政府政策，在3月初就做出了快速反馈。在传染力和感染人数预测方面，英国伦敦帝国理工学院的新冠肺炎研究团队（Imperial College COVID-19 Response Team）做出预测，3月16日的模型预计美国如果不进行干预，会有220万人感染死亡， 81%的民众会被感染，并在6月中下旬达到死亡高峰——这个判断还没有将医疗资源挤兑导致的可能死亡纳入计算。

模型对于采取不同应对措施的潜在影响也做了预测；其中，最为激进的病患隔离、全家居家隔离、保持人际距离的方案与美国联邦的指导意见一致。

△Impact of non-pharmaceutical interventions (NPIs) to reduce COVID-19 mortality and healthcare demand, 来自伦敦帝国理工学院新冠疫情应对研究团队，发表于3月16日。

与此同时，哈佛、Urban Institute和Kaiser Family Foundation等学术研究机构分别指出，美国现有的医疗资源不足以应对任何假设条件下的新冠病情高峰，尤其是重症护理医疗资源，比如床位、医护人员和呼吸机。以上这些分析都被联邦政府所关注到，并成为联邦政府启用联邦紧急管理署、陆军工程兵团的应急力量和激活美国工业体系转产呼吸机的决策基础。

在医疗体系、传染病学研究之外，疫情防控的巨大经济代价曾经令美国官方态度多次摇摆。标普500指数在3月18日创下新低，26日全美报告了创纪录的330万人的单周失业数据，这个数字是前一周的10倍。

在这两个时间点前后，特朗普都曾出面表态经济“很快”甚至“几周”就会快速反弹，表示可以在4月12日复活节前结束目前的准隔离状态。

摇摆之下，领导小组中的福奇和伯克斯（Deborah Birx）两位医疗专家综合了药物研发和最新的疫情数据，重新修正了疫情应对策略。3月中旬，两位专家及制药公司分别发声，表示疫苗真正问世还需要一年到一年半的时间，这意味着联邦政府必须准备好为地方政府、居民和私营单位提供中长期的支援。

3月底，白宫医疗团队参考多个流行病学模型，主要集中于华盛顿大学、哈佛大学、帝国理工学院、东北大学、哥伦比亚大学等几个团队的研究模型来预测疫情走向。3月31日的白宫新闻发布会上，两位专家综合这几个研究结果得出，如果美国全境保持准隔离状态，美国将会有10万到24万人死于新型冠状病毒肺炎。

△ 白宫3月31日对疫情发展、死亡人数和疫情峰值预测，截图来自白宫新闻发布会

华盛顿大学健康指标与评估中心（IHME）模型指出，到8月4日，美国会有接近8.4万人因新冠肺炎丧失生命。这一测算考虑了最为激进的人际距离控制措施，以及可能存在的医疗资源挤兑。福奇多次公开发声，直接迫使政策保持当前防控策略不变，至少延长到4月底。

△ 白宫引用华盛顿大学IHME团队预测专家Chris Murray模型结果，对疫情应对策略作出调整。图片截自3月31日白宫新闻发布会直播。

目前美国疫情应对的科学判断也随着意大利疫情的发展而不断调整。白宫最新公布的决策直接引用了意大利最近一个月的疫情发展数据。意大利的数据显示，在居民隔离进入第四周后，确诊人数开始下降，疫情开始得到控制。这一信息也成为美国坚持当前持续疫情管控措施的基础。

各州率先行动刺激联邦反馈

早期，美国的疫情主要集中在东西海岸的几个州。在联邦体制下，各州的疫情应对都由各州政府自己牵头，个别疫情严重的州、市、县率先反应。反过来会倒逼白宫和国会进行策略调整。

首先是早期新冠病毒检测迟滞。由于美国疾控中心向全国发放的首批检测试剂存在瑕疵，直到2月29日，美国各州仍然必须将检测样本送到疾控中心位于亚特兰大的总部实验室；同时，早期检测门槛很高，必须要有临床症状、到过武汉或接触过确诊病人，才可以在医生诊疗后将样本送检。这就导致了华盛顿州已经出现了社区人传人传播病例，但无法检测确诊。

3月初，联邦的各大机构放弃常规流程，陆续自己研发检测试剂，扩大公立机构检测能力。另一方面，各州还在FDA审批环节中动用紧急流程快速审批，通过提高私营机构中的效率在检测环节上弯道超车。这使得美国大大提升了检测量和检测速度，随着Roche大批量检测和Abbott五分钟快速检测的逐渐普及，临床检测的瓶颈有望彻底得到解决。

检测能力提升后，救治资源的瓶颈还没有得到解决。在呼吸机和防护用品的采购中，美国州政府、地方医疗机构以及联邦政府下辖的应急管理署都在市场中独立购买，各州州长在每日疫情通报中也坦言供给有限，价格也因为各方竞价被抬得很高。截至发稿时，情况依旧如此，但联邦政府已经着手进行干预。

一方面是加大生产，尽管要不要生产相关物资是企业自己的事，但上周五美国已经首次应用战时生产法案的权限，来要求因价格原因谈判失败的通用汽车公司投入呼吸机生产。这个事件已经向市场释放了信号，未来需要产能继续扩大或者是争取谈判优势的时候，主动权已经掌握在了政府手中。

另一方面是放宽可用物资标准，因为生产周期过长，无法及时满足一线需求，美国FDA和CDC多次放宽了已有的物资使用标准，通过批准呼吸机一机两人用、麻醉吸入器改装呼吸机、口罩重复使用纲要等动作来回应一线医护人员的迫切需求。

各种政治因素和民意反馈

2020年是美国大选年，多个与选情有关的因素，影响着联邦层面的疫情应对策略。

今年11月，总统大选进入投票阶段。白宫过去三年倚仗经济增长得到了部分民众信心，这也是特朗普在2月底3月初时，怕导致民众恐慌影响经济，对疫情轻描淡写的原因。

3月中旬至下旬，美国南方的佛罗里达州、路易斯安那州和得克萨斯州病例快速增长，这直接导致力挺特朗普的保守媒体福克斯新闻调转方向，摒弃了3月中旬以前对新冠病毒的轻视态度，开始播报疫情的严重影响。

现在的特朗普，有将自己塑造成战时总统形象的倾向，希望依赖抗疫措施得力重塑参选竞争力。 3月中旬以后，联邦层面坚持疫情防控措施并扩大资源动员，被专业人士认为与参选因素脱不开干系。

本文来自微信公众号：八点健闻Plus（ID：jianwennews），作者：王若冰，美国公共政策智库Urban Institute 医疗政策研究员