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“跪地求水”的孙国友背后：水权应该怎么管？

晰数塔互联网快讯
2023-04-05 16:18

本文来自微信公众号：底线思维（ID：dixiansiwei），作者：李昂（中国科学院植物研究所副研究员），原文标题：《万亩林场主这么种树治沙，科学吗？》，题图来自：视觉中国

近日，一则“宁夏万亩林场主跪地求供水”的短视频在网络上疯传，也牵出了林场主孙国友和宁夏神华宁煤双马煤矿的陈年旧案。

随着新闻飞了几天后，网络上对孙国友的态度也开始分化，从一开始的同情逐渐转向质疑：比如明明是商业林怎么还打着公益的幌子？沙地里怎么能种乔木林，是帮助治沙还是“用水大户”？当地村民也抱怨之前孙国友擅自截断村庄公用的溪水用于自己的林场。

本文暂且不分析这次事件背后的利益之争，仅仅从环保和治沙的角度，谈谈干旱区绿化过程中的水文、水资源和水权纠纷问题。

水文

在干旱区造林议题上，政策制定者和科学家已经形成了一个共识，即干旱区造林会导致区域水量的损失。

这是因为树木通过根系从土壤和地下吸收水分，然后把水分蒸腾到干燥的大气中去，导致了土壤水分的散失。在年均降水量低于380毫米的干旱区，树木的提水和蒸腾作用会严重降低土壤的含水量。大规模造林的提水和蒸腾导致的水分亏损尤其大，它们会逐渐导致土壤变干和地下水位的下降。土壤变干在短时期内就会妨碍浅根系的本土草本植物和灌木生长，但是深根系的树木仍然可以从深层土壤获取水分而存活，因而林木大规模死亡不会立刻出现。

可是当时间推移到数十年后，树木根系将再也吸收不到降到土壤深处的水分，大面积的树木死亡就会不可避免地发生。因此，我国政府管理部门已经指出干旱区绿化要秉持宜林则林、宜草则草、宜荒则荒、宜沙则沙的治理思路，实现山水林田湖草沙的一体化保护。

科学家们建议在应急式的大规模造林后，逐渐按照自然恢复的原理，将外来的造林树种和节水的乡土灌草组合，在锁住沙漠边缘的同时，还要及时降低区域造林对水资源压力。这一思路可以提高干旱区绿化在水资源利用和经济收益上的可持续性，符合我国沙漠化和沙尘暴危机已经纾解，需要进一步实现高质量国土绿化的实际需求。

“宜沙则沙”的情况下也可用其它材料进行固沙，例如：

聚乳酸纤维（PLA）沙障是一种新型生物可降解纤维沙障，与传统植物材料和常规材料相比，在保护生态环境、性能、应用、施工等方面都具有巨大的优势，是不可或缺的荒漠化防治措施；

甘肃高台引进塑料尼龙网格固沙筑沙障。当地民众将高约20厘米的塑料尼龙网铺设成1.5米见方的格子，网格互相连接，形成了一大片人工沙障，将移动沙丘牢牢地固定下来。高台县位于甘肃省河西走廊中部，地处巴丹吉林沙漠南部边缘，是全国防沙治沙重点县之一。全县沙化土地334.8万亩，占全县国土面积的51.3%。

因此，生态水文学家建议在风沙得到遏制后，把成面状分布的阔叶林适时改造成相隔数百米的条带网格，继续保持对沙漠的锁边；在网格中间种植本土原生的灌草或者发展节水农林产业，实现对水资源的节约，以及增加经济收益等多重目标。

在我国科尔沁地区，应急性的造林主要采用杨树和樟子松等绿化树种，取得了遏制沙尘暴的成果。随后，当地政府和人民转为对退化土地进行长期封育和基于自然的管理，将其逐渐恢复成榆树疏林和灌草共生的原生植被。

这种原生植被已经不再需要年复一年地造林和浇水，对干旱也有极强的抵抗力，同时支持了当地的农牧业，并为沙棘等特色林果业提供原料。当然，在未来各个干旱区都会涌现出因地制宜的近自然解决方案，但是在绿化的同时算水资源账，将是我们在未来面临的共同课题。

水资源

干旱区绿化依赖水资源，然而干旱区的水资源是极度稀缺的，它还维系着该区域经济发展和人民生活。因此，干旱区绿化的生态用水，也要服从国家对水资源的依法治理。

我国法律规定水资源归国家所有，国家依法对水资源实行取水许可制度和有偿使用制度。法律特别规定，农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。

因此，只有下列情况不需要申请取水许可证，包括“农村经济集体组织及其成员使用本集体组织的水塘和水库中的地表水；农民家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水，以及为了工矿安全、公共安全、农业抗旱、维护生态环境的临时性应急取排水。”

在干旱区沙漠化土地治理过程中，农村经济集体把沙地发包给个人或者民营资本经营，因此这些经营主体也合法地取得了承包土地所对应的地表水的使用权。比如在鄂尔多斯恩格贝地区，尽管气候干旱但是在夏季暴雨较多，山洪频发。因此，治沙群众就地修建了4个总蓄积量在300多万立方米的水库，拦蓄山洪，为造林种草提供稳定的水源。此类地表水的产权当然属于治沙群众，并且无需申请即可用于治沙群众的生态建设和生产经营。

然而，当沙地绿化没有地表水可用，需要抽提地下水时，情况就不同了。这是因为所有的地下水资源都是国有的。使用地下水的经营主体，都需要按照地下水资源综合规划的要求，依法向水行政主管部门，申请取水许可证，并支付相关的费用。

目前，我国政府豁免了生态用水的费用。但是，这并不意味着以生态用水为由头，就可以规避政府对地下水资源的监督和管理。经营主体开采地下水用于造林绿化时，仍然需要履行申请取水许可证，并按照批准的取水总水量进行地下水开采。

这种严格保护机制对于干旱区地下水资源的可持续利用非常必要：首先，通过总量控制，能够促进从事治沙绿化的经营主体采用更节水的技术方案，促进造林绿化向基于自然的生态修复模式的科学转变。

其次，保障政府调度地下水资源的职能。由此，水资源行政管理部门可以按照生态问题的轻重缓急，将水资源有序地投放到湿地补水、沙漠锁边、河湖复苏、造林绿化等生态治理业务中去。

最后，严格的论证和总量控制，能够有效地防止生产经营用水搭车生态用水谋取不当利益，也能够限制有限的水资源被投放到人造景观的伪生态用途。

水权纠纷

我国通过将集体和国家所有的荒地发包给治沙者，并赋予他们长期稳定的土地承包经营权，吸引了民营资本和个人进入治沙行业。这一产权设计，让治沙者“有恒产者有恒心”，能够长期投入到异常艰苦且收益缓慢的治沙事业中去，这无疑是富有成效和非常必要的。

然而，随着国家对自然资源管理制度的进一步完善，以水权纠纷为代表的一系列新问题，正逐渐涌现出来，将会引爆舆情。

如前述分析，随着国家对水资源越来越严格的管理，经营主体就有可能因违背水资源统筹规划，无法合法提取地下水，而他们种植的阔叶乔木和果树又极可能因缺水而死亡。在片面报道的情况下，公众可能会认为“地方政府亏待或刁难治沙者，而导致树木大量死亡”，进而引发对地方政府的舆情批判。此时，地方政府往往采取息事宁人的办法，对违规的治沙者予以让步。这就会形成谁闹谁有理，谁闹谁受益的局面。

显然，这种息事宁人的做法，不利于全面推行水资源的可持续管理制度，也不利于通过司法途径客观公正地界定治沙者的用水权益。水是干旱区的生命之源，当治沙者的地下水开采权在法律上处于不确定状态时，他们的长期土地承包权所能产生的收益也就动摇了，这就弱化了保障治沙者“有恒产者有恒心的”政策初衷。

因此，水资源管理部门可以针对民营资本和个人的治沙业务，出台一个合理利用地下水的指导方针。首先，该方针应该明确治沙者被赋予的是地下水的开采许可，而不是地下水的开采权。在自然资源管理法律体系中，许可不是权利。国家行政管理部门可以因为地下水亏缺状况和生态治理的优先级，按照规则对治沙者的地下水使用量进行调整，而无需进行补偿——而开采权则需要补偿。

其次，治沙者被许可的用水量应等于原生植被的需水量和必要的沙漠锁边和防风林带的灌溉用水量之和。这部分被许可的生态用水量应该是免费的，但不可以用于农业和林果业。如果治沙者通过植被优化和技术改造，节约了水资源，其节约的水资源量可以在当地的水权市场上进行交易，并获得货币补偿，以鼓励他们采用更节水、更科学、和更合理的治沙方式。

类似的水权管理实践，已经在我国黑河流域等干旱区得到了长期的成功实践。黑河流域的农牧民首先在一级分配时获得用水额度，然后他们可以将节约的水资源在二级水权市场上进行交易，获得经济收益。因此，我国水资源管理部门完全有经验和能力从制度上彻底解决治沙者的水权问题。

此外，从事治沙等环保事业的资本，仍然是逐利的。尽管资本逐利无可厚非，也会加速治沙绿化事业的发展。但是，资本始终有谋求超额利润的动机，而且资本越大，其谋取超额利润的方式越隐蔽。

在文章开头提到的治沙林场水源纠纷中，还只是涉及简单的谋取征地补偿，或者试图将生态用水搭车经营。然而，还有许多从事绿化的大型公司，利用他们在绿化事业取得的成绩，洗白自己主营的污染业务，骗取国家低息的绿色金融贷款，并在股市上兴风作浪。这是我们在当前和未来都需要警惕的。因此，我们要积极向公众详尽汇报治沙绿化等环保事业的复杂性，赢得公众的理解和信任，降低舆情事件对环保事业的不利影响。

本文来自微信公众号：底线思维（ID：dixiansiwei），作者：李昂（中国科学院植物研究所副研究员）