管理细则80条，重整支付行业新秩序
全球金融市场风云变幻之际，“支付王国”的秩序生态亦在悄然生变。
2024年4月22日，中国人民银行（下称“中国央行”）公布《非银行支付机构监督管理条例实施细则（征求意见稿）》（下称《实施细则》）。这一新的监管细则旨在规范非银行支付机构的分类方式、设立变更以及资本要求，促进支付服务行业健康稳定发展。意见反馈截止时间为2024年5月22日。
这份细则进一步细化了国务院《非银行支付机构监督管理条例》（国令第768号，下称《条例》）的相关规定。作为非银行支付机构监管的纲领性文件，《条例》对支付机构的准入、业务规则、监管职责等作出了总体规定。
《条例》于2023年12月17日发布，自2024年5月1日起施行。中国央行称，为保障《条例》有效实施，有必要制定《实施细则》，进一步明确《条例》中重要概念及内涵，细化行政许可规定，做好《条例》衔接性条款承接等。
拥有庞大支付市场与产业链，堪称“支付王国”的中国支付行业的监管规则也在不断探索进化之中。北京大学国家发展研究院院长黄益平认为，如果说2010年中国央行发布的《非金融机构支付服务管理办法》反映的是非银行支付初创期的政策思路，《条例》则是监管政策走向成熟、完善的产物。
即将落地的新规对不同市场主体影响如何，将怎样重塑中国支付市场生态，能否助力解决行业痛点问题？支付巨头们又在“策动”什么？
一
全方位变革已然发生。《实施细则》共包括六章八十条，覆盖非银行支付机构的设立、运营、变更和终止等关键环节，确保其在严格的法规监管下运作。
中国央行称，这些规定将帮助建立更加透明、规范的支付服务市场，保障消费者利益。《实施细则》特别强调了非银行支付机构的合规义务，包括合法持有和展示支付业务许可证，以及在业务运营中严格遵守国家法律法规。
关于支付业务规则，《实施细则》对储值账户运营和支付交易处理进行了更细致的分类，以适应支付行业的多元化和技术发展。《实施细则》还提出了详细的资本和备付金要求，以确保非银行支付机构具备足够的经济实力应对可能的市场风险。
在黄益平看来，《条例》将之前的网络支付、银行卡收单和预付卡业务的三大分类调整为储值账户运营与支付交易处理两大类。这一调整的意义远超名词的改变，实际是透过支付的表象，抓住业务的实质。这是实行功能监管的具体体现，既有利于防范监管空白，同时也能减少监管套利。
《实施细则》还对非银行支付机构的法律责任进行了规定，明确了各种违规行为的处罚措施，包括对无照经营的严厉打击和对违规机构的罚款及其他行政处罚，以增强支付行业整体的法律遵循性。
招联消费金融首席研究员董希淼称，《实施细则》宽严相济，该放宽的放宽，该收紧的收紧。在“宽”的方面，一是设置了较为合理的过渡期，给予非银行支付机构充足的时间去准备。二是支付业务许可证不再设置有效期。此前非银行支付机构的支付业务许可证有效期是5年，每5年就要申请延期一次。三是适当下放部分支付机构变更事项审批权限，提高审批效率，比如变更公司名称或者注册资本等，只需要央行分支机构受理和决定。
董希淼称，在“严”的方面，《实施细则》适度提高了注册资本门槛。非银行支付机构注册资本最低限额为1亿元人民币，同时还将根据经营地域范围和业务类型等规则附加提高注册资本金，部分在全国展业、全牌照的机构的注册资本的最低限额或将提升至4亿元。
用户权益保障也是《实施细则》的一大亮点。《实施细则》要求非银行支付机构必须建立用户权益保障机制，包括用户信息安全保护机制、重要信息披露机制、投诉处理机制等，确保用户知情权、自主选择权、公平交易权等基本权益不受侵害。
中国央行的数据显示，截至2023年末，全国共有183家非银行支付机构。非银行支付机构年交易量超1万亿笔、金额近400万亿元。
中国民生银行首席经济学家温彬认为，《实施细则》充分考虑了当前分类方式下的许可框架，不会改变支付机构原有的业务许可范围，预计不会对支付机构的业务连续性和用户体验产生影响。
目前，支付巨头们的注册资本已经满足了新的监管要求。
腾讯旗下的财付通支付科技有限公司已于3月15日获批将注册资本从10亿元人民币增至153亿元人民币。此次增资或是为了应对即将实施的《条例》，并且中国央行可以根据支付机构的业务类型、经营地域范围和业务规模等提高注册资本最低限额。
工商资料显示，支付宝（中国）网络技术有限公司（下称“支付宝”）的注册资本为15亿元人民币。虽然支付宝的注册资本高于最低监管要求，但是否需要进一步增资将取决于多种因素，包括监管要求的变化、公司自身的业务发展和扩张计划，以及公司对风险防御能力的考虑等。
去年，美国在线支付服务商PayPal将中国全资子公司贝宝支付的注册资本增资至45.20亿元人民币。这些举措表明，大型支付机构正在采取积极措施，以确保它们的注册资本符合新的监管要求，并且为未来的业务发展和潜在的监管变化做好准备。
值得关注的是，《条例》提到，中国央行按照规定对非银行支付机构进行分类评级，并根据分类评级结果实施分类监督管理。中国央行依法制定系统重要性非银行支付机构的认定标准和监督管理规则。《条例》同时提到，非银行支付机构不得实施垄断或者不正当竞争行为，妨害市场公平竞争秩序。
有分析人士认为，这并不意味着支付巨头不受《条例》的约束。相反，它们可能会面临更为严格的监管要求，以反映其在支付系统中的重要性。
该人士认为，新规对支付巨头的影响较为显著，原因在于《条例》旨在加强整个支付服务市场的监管，而支付巨头作为市场的重要参与者，其业务规模和影响力使得它们自然成为监管的重点对象。
二
此时，支付巨头们在做什么？
3月28日，微信支付旗下的WeChat Pay HK称，目前旗下港币钱包已可用于内地所有城市数千万商户，已实名认证香港用户的单笔交易限额提高至3.80万港元，全年累计交易限额提高至40万港元，期望WeChat Pay HK可以成为港人北上消费的首选支付工具。
这意味着，用户在微信支付开设香港账户之后，通过设置微信钱包绑定香港账户，在内地消费便可直接用微信港币支付；同时，也可避免长期不“动”账户而被冻结的麻烦。
同时，蚂蚁集团也在针对外籍来华人员持续优化支付服务。蚂蚁集团披露的数据显示，3月，外籍游客通过支付宝的交易金额同比增长了近10倍，交易笔数增长了近8倍，活跃用户数增长了近6倍。
自2019年以来，蚂蚁集团实施的“外包内用”方案已成功引入8个国家和地区的11个境外钱包，覆盖东南亚和东亚超过1.75亿的境外钱包用户。这一策略允许这些用户在中国直接使用自己的支付方式进行扫码消费，不管是主动扫码还是被扫码。
有外国网友称，除了手机号，邮箱、苹果ID也能注册支付宝。
由此可见，将本土支付工具与国际用户需求结合或是推动金融包容性的一种“利器”。这会不会是解决行业痛点、难点的“良策”？
“良策”的一端连着金融包容性，关乎行业产业链的升级。长久以来，关于“老年客群、外籍来华人员支付便利性”的难题备受诟病。针对这些问题，2024年3月7日，国务院发布了《关于进一步优化支付服务提升支付便利性的意见》；3月14日，中国央行发布了《外籍来华人员支付指南》；3月15日，中国银联宣布启动“锦绣行动2024”，旨在优化支付体验，加强与产业各方的协同联动。
从支付宝、微信支付到银联、网联，以及银行和一线服务商，似乎整个支付产业链的活力被进一步激发。
资深业界人士指出，支付机构面临提升支付便利性的“攻坚战”，需要在成本、技术改造、商户教育等方面进行投入，而监管层对支付便利性的重视也为支付服务的改进提供了政策支持和方向指引。
4月17日，中国央行、商务部、国家外汇管理局印发《关于进一步优化商业领域支付服务提升支付便利性的通知》，要求率先打造一批外籍来华人员支付便利化重点商圈，力争基本实现重点商户境外银行卡受理全覆盖。
“良策”的另一端连着金融安全。近年来，跨境支付业务量与交易金额呈现明显上升趋势。支付清算可谓金融市场的“入口”。作为金融市场的重要基础设施，支付清算系统为金融市场的交易提供了资金清算和结算服务，是金融体系稳健运行的关键节点。大额支付系统和跨境支付系统由于其规模大、影响广、风险高的特点，通常需要严格的监管和高效的运作机制，以确保金融市场的稳定和国家金融安全。
瑞典央行在《2024年支付报告》中指出，瑞典支付市场的数字化促进了更快、更顺畅、更高效的支付，但也带来了类似“数字和金融排斥、严重欺诈问题”等挑战，因此需要进一步完善支付系统。
中国央行披露的数据显示，2023年，支付系统共处理支付业务1.25万亿笔，金额12062.66万亿元，同比分别增长17.76%和10.90%。
值得注意的是，2023年人民币跨境支付系统处理的业务量和金额显著增长。全年人民币跨境支付系统处理业务661.33万笔，金额123.06万亿元，同比分别增长50.29%和27.27%。第四季度处理业务185.68万笔，金额34.99万亿元，同比分别增长41.29%和34.22%。这或表明跨境人民币使用规模的扩大，以及跨境支付便利性的提升。
就此，可能也有人担忧：非常时期，跨境资本是否会借跨境支付便利性而流出？
在4月18日的国新办新闻发布会上，国家外汇管理局副局长、新闻发言人王春英称，今年以来，外部环境依然复杂多变，中国经济持续回升向好。外汇市场运行展现出较强韧性，跨境资金流动总体均衡，市场预期和交易保持理性有序。
她称，一季度，银行代客涉外收支总体呈现顺差，其中，1~2月跨境资金表现为净流入；3月转为净流出，存在季节性等因素影响，特别是春节后外贸企业开工生产、集中采购原材料，进口支付需求上升带动跨境支出增多，待产品出口销售后，未来相关跨境收入将会增加。
当前，支付行业发展趋势向好。中国支付清算协会最近发布的2023年移动支付用户使用情况调查报告显示，每日使用移动支付的用户占比达到85%，支付便利性仍是用户首选移动支付的主要原因。支付宝、微信和银联云闪付在线上和线下支付场景中得到广泛应用，数字人民币的使用也在逐渐增多。
中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任兼支付清算研究中心主任杨涛认为，中国构建了包括银行业机构、支付机构、基础设施运营机构、外包服务机构、金融科技公司等在内的庞大支付产业链。虽然我国支付机构在全球数量指标上居前，但仍需持续优化发展质量、结构配置以及服务的效率和效果。
本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：欧阳晓红
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